于琪洋：对水资源集约节约安全利用的思考

时间：2021-11-29 来源：水利部网站

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党的十九届五中全会明确要求，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力，全面提高水资源利用效率，提高水资源集约安全利用水平。这是党中央着眼于全面建设社会主义现代化国家第二个百年奋斗目标，对水资源工作作出的系统安排部署。水利部部长李国英在“三对标、一规划”专项行动总结大会上明确了推动新阶段水利高质量发展的目标任务和实施路径，明确了全面提升水资源集约节约安全利用水平的工作重点和措施安排，为水资源管理工作提供了基本遵循。

水是集资源要素、生态要素、载体要素于一体的重要资源，从保障经济社会高质量发展和生态系统保护中发挥至关重要作用高度，水资源集约节约安全利用主要包括三层含义：一是水资源有效保护，保护好水资源数量和质量，保护好水资源的生态功能，保障水资源可持续利用和生态系统良性循环，防止水资源枯竭或遭受破坏；二是水资源集约节约利用，提高水资源集约化利用程度，减少低效、粗放供用水，将水资源配置在效益高、产出大的用水领域并采取节约利用方式，提高单位水资源利用的产出强度，提高各行各业水资源利用效率，减少单位产出的水资源使用量。三是水资源安全利用，提高水资源安全保障水平，提升供给的多元化程度、配置能力和抗风险能力，改善用水的结构、布局和弹性，增加有效供给，减少无效需求，提高水资源安全保障水平。

这三方面相辅相成、相互联系，目的就是以水资源的可持续利用，支撑和保障经济社会高质量发展和生态系统健康稳定。要切实落实水利部党组安排部署，与中央要求持续对标对表，立足于新阶段水利高质量发展的新要求，进一步明确工作重点，扎实推进水资源集约节约安全利用。

一、对标生态保护要求，坚持生态优先，以水资源有效保护促进生态系统安全健康稳定

1.落实保护生态系统要求，扎实推进水资源保护

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。要象保护眼睛一样保护生态环境，要象对待生命一样对待生态环境。”党的十九届五中全会要求提升生态系统的质量和稳定性。水资源作为生态系统重要组成部分，作为最活跃、最关键要素，在生态系统保护和生态文明建设中发挥着至关重要作用。

水资源保护工作要将生态系统保护作为重要目标，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，高举生态保护大旗，把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约各个方面，加强水源涵养，加大河湖岸线、水域保护力度，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量，守住自然生态安全边界，防止水资源枯竭或不可持续；要采取切实有效措施，防止水体受到污染破坏而失去作用；要处理好生态用水与经济社会发展用水关系，科学保障生态用水，有效防止过度开发利用水资源对生态系统的损害，为人民群众提供山青、水净、河畅、岸绿、景美的幸福环境。

2.着眼于江河湖泊生态系统保护，以河湖重要断面流量水量保障为重点，切实做好江河流域水资源保护，当好河湖生态守护者

河湖重要断面流量水量是为维系河湖生态功能和断面以下经济社会用水需求需要保留在河流的流量水量，是控制河湖水资源开发强度的重要指标，是贯彻人与自然和谐共生理念的具体体现，是河湖生态保护的重要抓手。要立足于全流域生态保护和高质量发展，根据河湖自然状况、流域生态保护目标、上下游用水保障要求，科学、系统地确定河湖重要断面名录、断面流量水量管控目标、保障措施、监管措施和责任体系，增强河湖水资源保护、生态保护目标显性化、具体化，增强水资源管理措施针对性、现实性和可体验性。

▲山东省大明湖

建立全国河湖重要断面管控名录。要坚持目标导向、问题导向，建立健全能够表征河湖特征、目的明确、目标清晰、责任确定、布局均衡的河湖断面名录。根据断面设置目的可以分为生态保护断面、行政区界断面、标志性断面等，针对断面目标的保障责任和管控责任不同，建立国家、省、市县不同分级断面管控名录。

建立健全全国河湖重要断面流量水量管控目标。要统筹河湖生态流量确定和江河流域水量分配工作，根据河湖水资源条件、开发利用现状、断面设置目的，运用科学方法，确定河湖断面流量水量目标要求。其核心是河湖水资源可利用量确定，也就是合理确定河流保护目标，划定出人类可以利用的水资源与保留在自然界的水资源边界。要实事求是，因地制宜，统筹生活、生产、生态用水协调平衡，科学确定需要保留在河湖内的流量，水量（流量、水量、水位、水深及其过程等），维系好河流、湖泊等水生态系统结构和功能，保护好河湖生物多样性，维持河湖生态健康；从保护生态系统角度，生态基流及敏感期生态流量是关键的流量过程，应该得到最大限度满足。要根据我国南北方水资源禀赋条件差异，科学确定江河流域水资源开发上限和河道外引水强度，科学确定重要控制断面流量水量保障目标。

坚持流域与区域相结合管理制度。完善重要断面流量水量管控体系，突出管江河取水口及河道外取水总量、管水资源调度、管江河重大工程布局，完善重要断面水文监测，明确河湖重要断面流量水量保障责任和管控责任，构建维持健康江河管控体系，促进水资源保护目标实现。

二、对标绿色发展要求，坚持节水优先，强化水资源刚性约束，促进水资源集约节约利用和经济社会高质量发展

1.落实节水优先要求，强化依水而定、量水而行，推动水资源高效利用

党的十九大明确提出，推进绿色发展，推进资源全面节约和循环利用。党的十九届五中全会要求全面提高资源利用效率，实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。习近平总书记指出“我国人均水资源占有量低，节水是解决我国水问题的根本出路”“要根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构、人口规模”“使节约用水成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动”。要全面落实总书记指示要求，坚持节水优先，建立和实施水资源刚性约束制度，推动量水而行，提高水资源利用效率，促进经济社会绿色发展、高质量发展。

宏观上要促进区域建立节水型产业结构和发展模式，建立以水定城、定地、定人、定产的机制，发挥好水资源刚性约束作用，以水倒逼经济发展方式转变、用水结构调整，促进人口规模、产业结构、增长速度与水资源承载能力和水环境承载能力相协调，推动创新型、集约型发展模式加快形成。微观上要促进每个用水主体尤其是高耗水领域、用水大户，采用适用节水设备、节水技术、节水工艺和节水产品，降低水的消耗，提高水的利用效率和效益。要建立健全节水制度政策，完善政府引导、市场调节、社会协同的节水工作机制，用好价格杠杆作用，健全节水技术转化推广，加强节水宣传力度，建立健全监督、考核措施，促进节水手段的自觉采用，促进社会形成节水风尚。

2.着眼于有效管控区域、用水户的合理用水需求，以完善水资源消耗总量和强度双控制度为重点，明确水资源的约束目标，促进提高水资源集约节约利用水平

习近平总书记在党的十八届五中全会上就明确提出，实行水资源消耗总量和强度双控行动，是一项硬措施；既要控制水资源消耗总量，也要控制单位国内生产总值水资源消耗强度；这项工作做好了，既能节约水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。实行水资源消耗总量和水资源消耗强度双控，也是贯彻水法规定的用水总量控制和定额管理制度的举措，是实行最严格水资源管理制度“三条红线”的重要内容。要不断总结经验，完善对策措施，将双控这项行之有效的制度安排执行好，进一步在宏观上和微观上明确水资源消耗管控目标，推进节水管理，促进经济发展方式和用水方式转变，全面提升全社会各行各业用水效率。

水资源消耗总量是对一个区域、一个行业、一个用水户消耗的水资源总量进行控制的指标。区域水资源消耗总量控制指标，包括区域水资源可消耗（可利用）量指标、分时段水资源消耗（利用）量指标。其中区域水资源可消耗量指标，主要根据流域和区域水资源状况，在合理保护生态系统前提下，一个区域可以消耗的最大水资源量，包括可用的当地河湖和地下水资源量、外调水量以及其他非常规水量。可用的当地河湖和地下水资源量主要取决于当地水资源状况（自产水量和客水量）、生态环境保护需求等，可用的外调水量主要取决于周边的水资源条件可以配置给该地区的水量（很大程度上取决于该地区的水价承受能力）。非常规水包括污水处理回用、淡化海水等。区域水资源可消耗（可利用）量指标是区域用水权确定、刚性约束指标确定的重要依据，也是区域取水许可限批、水资源开发利用工程审批的重要依据。在确定区域水资源可消耗（可利用）量指标时，水资源短缺地区和水资源丰富地区存在较大差异。水资源短缺地区主要受制于当地水资源数量多少和可以调入的外调水量；水资源丰富地区主要受限于当地水环境承载能力（接纳污水后水体水质状况）、用水效率以及需要预留的水量等。而分时段水资源消耗（用水）量管控指标，主要是根据合理用水需求和供水可能，确定的某一时间节点区域用水量管控目标，主要是管理指标，一般不具备严格的生态底线和资源红线意义。在水资源短缺地区，分时段水资源消耗（用水）量管控指标与水资源可消耗量指标可能一致，但是对于其他大部分地区而言，分时段指标往往小于可消耗量指标。为便于精细化管理，区域的水资源消耗总量控制指标，从水源方面要细分到当地河湖、地下、外调水等；从用水领域方面要细分到行业，最后明确到用水户。水资源消耗总量控制指标要与河流重要断面流量水量控制指标有效地衔接起来，避免出现不协调、两张皮的现象。

▲四川省黑龙滩水库

水资源消耗强度指标是对单位产值、单位产品、单位面积、单位人口等用水量进行明确和规定的指标，确定了单位用水单元的用水量，明确了区域和行业用水效率的目标和要求。水资源消耗强度指标包括区域指标、产品（行业）指标。区域消耗强度指标主要指一个区域单位国内生产总值用水量、单位工业增加值用水量、农业亩均灌溉用水量、农田灌溉水有效利用系数等，主要衡量一个区域的节水水平，取决于地区经济结构、主要行业用水的整体节水水平等。产品（行业）消耗强度指标，主要包括取（用）水定额标准和产品水效标准等，以规定和明确产品生产时水资源消耗强度目标，是项目水资源论证和取水许可审批时的重要判断标准和依据，在计划用水管理、水资源需求预测等方面应用广泛。截至2021年10月，我国已经颁布取水定额国家标准56项，涉及火电、钢铁、石油和化工、纺织、造纸、有色金属和食品发酵等主要的高耗水行业。产品水效标准是节水标准中主要针对终端用水产品的强制性国家标准。截至2021年10月，我国已经颁布产品水效标准10项，包括坐便器、洗碗机、净水机和洗衣机等，是推进我国水效标识制度和水效领跑者行动的重要技术支撑。

水资源消耗总量和强度双控指标体系需要根据水资源条件变化、经济社会发展需要、生态环境保护要求变化等，不断动态调整、优化完善，以适应条件变化、科学管理、精细化管理需要，达到促进高质量发展和生态环境保护双赢。

要不断强化管理手段和管理措施的完善与实施。通过健全规划水资源论证和项目水资源论证制度，严格取水许可审批，强化计划用水管理，建立并动态调整水资源超载地区、临界超载地区的名录，强化水资源超载区取水许可限批、临界超载地区暂停审批高耗水项目新增取水许可等，促进和保障双控目标的实现。

三、对标中央安全发展要求，统筹发展与安全，切实提高水资源安全利用保障水平

习近平总书记强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障，必须坚持统筹发展与安全，有效防范和化解各种风险挑战。我国水资源短缺、水生态损害、水环境污染问题交织，未来气候变化不确定性增加，极端自然原因引发持续、大范围干旱，重大突发安全事件、重要水利基础设施事故等引发水源枯竭、供水危机，可能危及粮食供给、经济安全和社会稳定，需要高度重视，未雨绸缪，提前防控，避免极端水资源危机事件发生。

1.加快建设国家水网，加强多水源的优化配置和科学调度，提高水资源供给保障能力

习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上强调，要加快构建国家水网，“十四五”时期以全面提升水安全保障能力为目标，以优化水资源配置体系、完善流域防洪减灾体系为重点，统筹存量和增量，加强互联互通，加快构建国家水网主骨架和大动脉，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。李国英部长在“三对标、一规划”总结大会上明确了以重大引调水工程和骨干输配水通道为纲、以区域河湖水系连通工程和供水渠道为目、以控制性调蓄工程为结，构建国家水网的任务安排，力求全面增强我国水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力，提高水资源空间时间科学配置能力，切实提高水资源集约安全利用水平。

要加快论证和编制国家水网布局总体规划，统筹发展与安全、存量与增量，基于河湖水系自然分布和水资源可利用量、经济社会发展布局和发展趋势，合理规划水资源宏观配置格局，科学确定国家水网总体布局，实现最大程度时空均衡，实现水资源南北互济、上下游统筹、年内年际间协调，保障国民经济各行业发展和城乡生活合理用水需求，补好水利工程短板。要抓住构建新发展格局、扩大国内需求的历史机遇，加大水网工程投资力度，加快建设进度，早发挥效益，提高工程建设质量和标准，确保工程安全；要提高水网科学调度水平，强化重要江河流域干支流水资源统一调度和多河流联合调度，不断提高水资源的监测、预报、预警能力，提高水网工程安全运行的监控、分析预判能力，切实提高水资源安全、工程设施运行安全，不断提高供水保障能力和保障水平。

▲福建省仙牛湾

对于区域而言，要强化当地水、外调水等多源供给，加强地表水、地下水合理配置和优化调度，统筹城镇再生水、雨水、海水等非常规水源的综合利用，构建多水源互济的供水格局，提升供给的多元化程度、配置能力和抗风险能力。要在水资源开发利用中留有足够储备，建立水资源战略储备制度，逐步建立以地下水为主的多水源应急备用与战略储备体系，做好最不利条件下预案，对可能发生的重大突发事件、重要水源地遭受污染、重大水利设施遭受破坏等风险制定科学应对措施，完善防范预案，提高防范水平，从被动应对转向主动防控，确保不发生系统性、颠覆性危机。

2.着眼于解决水资源过度开发实际问题，加大治理力度，从根本上扭转地下水持续超采、河湖萎缩的趋势

要打好风险防控主动仗，补短板、固底板，强化修复与治理，提高水资源安全利用水平。

加快地下水超采综合治理。落实《地下水管理条例》，科学、动态划定地下水超采区、禁止开采区和限制开釆区并严格取用水管理。完善地下水超采治理与保护方案，以华北等地区地下水超采区综合治理为重点，严控地下水开发强度，多渠道增加水源补给，合理回灌地下水，加大超采区治理力度；要实施地下水取水总量控制和水位控制，明确水量和水位管控指标，发挥地下水水位便于直观监测、直接获取的特点，加强水位动态监管，及时指示、评估分析地下水资源状况和地下水取用情况，科学布局地下水取水工程，严格地下水取水工程监管，逐步解决地下水超采问题，实现采补平衡，避免出现重大地质生态环境灾害。

加强河湖水资源过度开发问题治理力度，加强水资源评价，科学、动态确定水资源过度开发利用河湖名录，按照河湖重要断面流量水量管控目标要求，制定并实施治理和保障方案，强化地表水与地下水的联合调度，加强产业结构升级、深度节水等措施，抑制不合理用水，逐步实现还水于河目标。对于水资源丰富地区的河湖，要提高水体的连通性和流动性，提高水体自我净化、自我修复能力。

在我国走向社会主义现代化的征程中，在水利同步进入现代化的道路上，在新阶段水利高质量发展的背景下，面对提高水资源集约节约安全利用水平的繁重任务和挑战，需要水资源管理保护工作者坚持国之大者，坚持系统思维、问题导向，把握工作规律，抓住工作重点，找准工作路径，狠抓工作落实，在同步发展中解决问题，提高水资源保障能力和水平，助力经济社会高质量发展和生态文明建设。