推动构建流域上下游贯通一体的河湖保护治理体系

时间：2025-02-25 来源：水利部发展研究中心

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　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》,部署深化生态文明体制改革,提出推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。2024年9月,习近平总书记在全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会强调,要“更加突出黄河治理的系统性、整体性、协同性,推动构建上下游贯通一体的生态环境治理体系,深入实施重要生态系统保护和修复重大工程,提升流域生态系统稳定性。

　　流域是江河湖泊相对独立的汇水区域,流域内自然要素、经济要素、社会要素、文化要素相互耦合、相互影响,共同构成了复合大系统。这种多元化属性决定了河湖保护治理应以流域为单元,从生态系统整体性和流域系统性出发,实施综合治理、系统治理、源头治理。

　　1 构建上下游贯通一体河湖保护治理体系具有重要意义

　　贯彻落实党的二十届三中全会、习近平生态文明思想和关于治水的重要论述,强化系统思维,构建上下游贯通一体河湖保护治理体系具有重要意义。

　　1.1 构建上下游贯通一体河湖保护治理体系是落实习近平总书记治水思路的具体实践

　　习近平总书记十分重视江河湖泊的保护治理,强调“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理,统筹推进各项工作”“要加强协同联动,强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理,推动上中下游地区的互动协作,增强各项举措的关联性和耦合性。”习近平总书记的讲话为构建河湖保护治理体系提供了内在逻辑,即,要用系统的、整体的、联系的观点看问题,从生态系统整体性和流域系统性出发,追根溯源、系统治疗,防止头痛医头、脚痛医脚。构建上下游贯通一体河湖保护治理体系,本质是要以流域为单元,用系统思维统筹河湖的全过程治理保护,是落实习近平总书记治水思路和关于治水重要论述的具体实践。

　　1.2 构建上下游贯通一体河湖保护治理体系是实施国家“江河战略”的重要路径

　　习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上讲话指出:“继长江经济带发展战略之后,我们提出黄河流域生态保护和高质量发展战略,国家的‘江河战略’就确立起来了。”国家“江河战略”是以流域为单元的高质量发展战略,强调统筹流域与区域、上下游及左右岸,统筹水资源、水生态、水环境、水安全。构建上下游贯通一体的河湖保护治理体系,将河湖及所在流域的山水林田湖草沙等生态要素视为一个有机整体,从流域角度统筹推进河湖水资源集约节约利用,畅通江河流域高质量发展的水安全协同保障机制,可为实施国家“江河战略”提供制度保障。

　　1.3 构建上下游贯通一体河湖保护治理体系是破解河湖保护治理难题的重要举措

　　河湖生态系统是一个复杂的整体,上下游、左右岸、干支流之间相互关联、相互影响。全面推行河湖长制以来,我国河湖面貌发生了历史性变化,但还存在流域内区域之间工作衔接不够、治理标准不统一、协调联动不畅通等问题。构建上下游贯通一体的河湖保护治理体系,能更好地发挥流域统筹协同机制和河湖长制联席会议机制,加强不同区域之间的沟通协作,开展一体化保护治理,确保各项治理措施在时间和空间上的协调一致,推动河湖生态系统的自我修复能力和稳定性提升,实现河湖生态环境整体性复苏。

　　2 流域上下游贯通一体的河湖保护治理实践探索

　　党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,把树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念写入党章,提出系统治理的总体思路,为构建上下游贯通一体的河湖保护治理体系提供了理论依据。在当前河湖保护治理过程中,“贯通一体”的理念在流域“四统一”、河湖长制、国家“江河战略”的实施中得到了充分体现。

　　2.1 坚持流域“四统一”,强化流域治理管理

　　统筹考虑流域内各种要素、协调满足各方需求,强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理(“四统一”),形成以流域为单元的河湖保护治理空间格局,为构建上下游贯通一体的河湖保护治理体系提供了工作支撑。2022年,水利部印发《水利部关于强化流域治理管理的指导意见》,对流域“四统一”工作进行部署,各项制度在实践中不断深化。

　　一是基于统一规划,严格河湖空间管控。以流域为单元,通过完善流域综合规划、专业规划、防洪规划等,统筹考虑洪水防御、资源开发、生态修复、岸线保护、工程维修养护,形成严格的河湖空间管控规划体系。2024年1月,经国务院同意,水利部印发《太湖流域重要河湖岸线保护与利用规划》,至此,七大流域重要河道岸线保护与利用规划全部批复实施;同时,七大流域防洪规划修编工作取得重要进展,为加强大江大河岸线保护与利用提供了重要依据和支撑。

　　二是基于统一治理,提升河湖水体质量。以流域为单元、以工程治理和项目建设为抓手,统筹推进流域内水域、陆域同步治理,河湖生态环境显著改善,河湖功能逐步恢复。随着大江大河大湖治理、中小河流治理、开展母亲河复苏行动、河湖“清四乱”、幸福河湖建设以及水环境综合治理等措施落实落地,我国河湖面貌发生了历史性变化。

　　三是基于统一调度,保障流域水安全。通过强化流域防洪、生态、水资源的统一调度,建立健全各方利益协调统一的调度体制机制。2023年,水利部出台《长江流域控制性水工程联合调度管理办法(试行)》,更好发挥控制性水工程在长江流域水旱灾害防御、水资源利用、水生态保护中的重要作用。黄河流域实施水资源统一调度以来,取得显著成效,黄河干流实现了25年连续不断流。

　　四是基于统一管理,保障河湖长效管护。通过强化河湖统一管理,构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局,加强流域综合执法,打破区域行业壁垒,一体化提升水利管理能力和水平。目前,全国首个数字孪生流域建设重大项目长江流域全覆盖水监控系统已开工建设,为实现流域统一管理提供了科技支撑。

　　2.2 构建流域协作机制,推进河湖长制落地见效

　　强化河湖长制,建立流域-省级河湖长联席会议机制,为构建上下游贯通一体的河湖保护治理体系提供了制度基础。全面推行河湖长制以来，30多万名省、市、县、乡级河湖长履职尽责,推动解决了一批涉河湖历史遗留问题和群众反映强烈的突出问题,河湖面貌发生了历史性改观。

　　为了加强流域层面统筹协调,长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江辽河、太湖7个流域建立省级河湖长联席会议机制,并分别与流域内各省、区、市河长办建立协作机制,共同研究流域重大事项、解决重大问题,为建立上下游贯通一体的河湖治理体系进行了有益探索。联席会议机制建立以来,部署了一系列流域内河湖管理保护重点任务,解决了一批“老大难”问题。以长江流域省级河湖长联席会议为例,2022年会议发布“携手共建幸福长江”倡议书、2023年推动解决长江口咸潮入侵问题,2024年审议通过《长江流域河湖保护治理管理工作要点(2024——2025年度)》《推进长江流域片幸福河湖建设工作方案》。

　　同时,七大流域机构探索与流域内省级水行政主管部门及检察机关共同建立水行政执法与检察公益诉讼协作机制;长江、海河、太湖、松辽等流域建立联合巡河、联合执法等机制;太湖局联合江苏、浙江、上海建立太湖淀山湖湖长协作机制,签约多个联合治理项目,构建联合巡河、联合保洁、联合监测、联合执法、联合治理等五大工作机制,打通了流域管理的堵点,推动形成流域统筹、区域协同、部门联动的河湖管理保护格局。

　　2.3 实施国家“江河战略”,探索流域共治经验

　　国家“江河战略”是基于长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略凝练提出的国家层面的战略考量,是在流域尺度上推进高质量发展的战略支撑。实施国家“江河战略”,既为构建流域上下贯通一体的河湖保护治理体系提供了实践探索,也为下一步工作提出了更高要求。

　　一是以江河为轴开展流域生态环境保护系统治理。从生态系统整体性和流域系统性着眼,坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理,实施生态修复和环境保护工程。考虑流域上中下游特点及干支流和江湖关系,进行差异化治理。长江经济带发展战略实施以来,长江各地按照“共抓大保护、不搞大开发”的总体要求,把保护长江放在优先位置,形成上下游贯通一体的保护体系,走出一条生态优先、绿色发展的新路子。

　　二是以“四水四定”为核心优化流域水资源配置。以优化配置、高效利用为主线。坚持“四水四定”原则,把水资源作为最大的刚性约束,合理规划人口、城市和产业发展。黄河流域生态保护和高质量发展战略实施以来,黄河沿线各地把水资源作为最大的刚性约束,推进水资源集约节约利用,保障河流生态用水,建设造福人民的幸福黄河。

　　三是以“人水和谐”为主线构建空间均衡区域协同发展模式。树立“人水和谐”理念,结合河湖资源禀赋、区位优势、功能定位,构建空间均衡发展格局,形成江河源头区域保护和生态补偿制度体系,构建中下游保护治理和产业转型升级、绿色发展制度体系,通过转换发展动能、强化创新牵引、推进开放共享,推进上中下游不同区域协同发展,实现流域共治共享。

　　3 构建流域上下游贯通一体的河湖保护治理体系的对策建议

　　流域上下游贯通一体的治理理念在实践中取得显著成效,但仍存在贯通不畅、管理碎片化、协同发力不足等问题。为深入落实习近平总书记的重要讲话精神,按照党中央国务院决策部署,针对当前薄弱环节,从完善流域等方面提出以下对策建议。

　　3.1 以河湖为对象,进一步完善流域管理制度体系

　　依托现有流域管理构架,统筹防灾减灾、水资源配置、河湖生态保护相关工作,加强大江大河大湖上下游协同保护治理,形成流域统筹、区域协同、部门联动格局。

　　一是完善流域河湖治理体制。统筹上游、中游、下游河湖及流域特征、治理保护需求,优化职能职责,实现空间贯通、要素贯通、制度贯通。

　　二是完善流域防灾减灾体系。坚持以人民为中心,统筹发展与安全,立足防大汛、抗大灾,补短板、强弱项,准确把握流域特点及洪水特征,完善洪水防御工程体系、预警预报体系、应急调度体系,全面提升流域防灾减灾能力,实现江河安澜。

　　三是优化流域水资源空间配置体系。根据流域自然要素特征和经济社会发展需求,在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下,形成人口、经济与资源环境相适应的生产力布局和区域发展格局,统筹“江河战略”需求,实施跨流域水资源优化配置。

　　四是完善流域河湖空间管控制度体系。以流域为单元,开展河湖生态环境综合治理、修复,构建以河湖为轴线的生态廊道空间,特别对一些已经遭到破坏的河湖,重构河湖生态空间。物理空间上统筹河道、河岸、滨河带以及沿河(临河)空间的规划布局,治理要素上统筹河湖岸线空间、河湖水体、水生动植物以及河湖的各项社会服务功能。

　　3.2 一以贯之强化河湖长制,完善流域——区域协同治理机制

　　依托流域-省级河湖长联席会议机制,从流域整体性出发,统筹上下游、左右岸、干支流,在建立省际之间联防联控基础上进一步建立流域协同治理机制,打通流域保护治理因行政边界出现的“堵点”。

　　一是发挥流域——省级河湖长联席会议机制作用。聚焦重要指示批示、重大战略、重要任务等,流域管理机构会同联席会议各成员单位做好流域统筹、区域协同、部门联动工作,进一步发挥联席会议机制作用,推进流域系统治理、综合治理、协同治理。

　　二是强化跨界河湖区域河湖长协作。健全完善流域综合统筹与沟通协作机制,完善流域信息共享、跨省界河湖联防联控等机制,协调解决流域江河湖泊保护治理管理重大问题。推动流域片内跨省级行政区域河湖建立联合会商、联合巡查、联合执法等联合共治机制,因地制宜设立联合河湖长、共建联合河长办、互派河湖长等。

　　三是健全完善流域内江河湖泊重大问题调查与处置机制。建立健全重大问题发现、调查、整改、问责、处置全链条工作体系,构建全程追溯、追查有力、有错必纠、有责必追的重大问题调查处置机制,有效预防和解决涉河湖重大问题。

　　四是推动健全河湖管理监督检查体系。流域片内各省河长制工作部门与相关部门加强协作,持续完善水行政执法跨部门联合机制、与刑事司法衔接机制,加强与公安、检察机关协调联动。加强流域内河湖长履职监督检查,强化评价考核及结果运用,压紧压实各级河湖长责任,健全一级带一级、一级督一级,上下贯通、层层落实的河湖管护责任链。

　　3.3 围绕流域上下游贯通的目标,完善相应的制度保障体系

　　强化基础研究、政策供给,为构建流域上下游贯通一体的河湖保护治理体系、实现河湖功能永续利用提供保障。

　　一是推动构建河流伦理。人和自然界具有“一体性”,把河流视作“生命体”,尊重河流生存与健康的基本权利,探索人与河流关系的价值取向、道德准则、责任义务和行为规范,强化规划、治理、调度、管理等制度约束引导,推动法治、教育、宣传、科普等环节共同发力,形成维护河流健康生命的文化认同、观念自觉。

　　二是深化流域上下游贯通保护治理的基础研究。以流域为单元深化河湖自然演化特征、自然河湖——社会复合系统交互作用以及河湖保护治理的理论技术研究;开展流域内不同区域“政策界面”的贯通性研究,打通河湖保护治理政策循环链上的“堵点”,提升政策协同效应。

　　三是推进建设数字孪生流域。以数字化、网络化、智能化为主线,以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径,建设重要江河数字孪生流域,定制具有流域特色的模型平台,推进河湖管理范围、采砂规划成果、岸线功能分区、涉河建设项目等信息数据上图,并与省级水行政主管部门共享数据成果,推动完善具有预报、预警、预演、预案功能的智慧水利体系。

　　四是建立完善流域横向生态保护补偿机制。按照“谁保护谁受益”、“谁破坏谁赔偿”原则,以流域为单元,加快健全上下游横向生态保护补偿机制,支持沿线省(区、市)在干流及重要支流自主建立省际间和省内横向生态补偿机制,完善生态保护修复投入机制,严格落实生态环境损害赔偿制度。持续支持重点流域、区域创新生态产品价值实现机制,推进市场化、多元化生态保护补偿机制建设,拓宽生态保护补偿资金渠道。