基于节水优先的我国地方节水政策现状与分析

时间：2017-08-16 来源：中国水利

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    目前，由国家法律法规、部门规章、地方性法规规章、规范性文件、技术标准、规划等构成了我国当前的节水政策框架和制度体系，节水的地位和作用、方针、原则、要求、办法和措施也愈加明确和具体， 这种集合型的节水政策对推动我国节水工作起到了重要作用。2011 年中央1号文件的发布、2012 年最严格水资源管理制度的实施，特别是2014 年习近平总书记提出的新时期水利工作方针， 更是将节水置于更高层次、更优先位置，如何从观念、意识、措施等方面落实节水优先方针，对当下水资源管理提出了高要求、新挑战。为了解地方落实节水优先方针政策情况，基于对全国各地出台的节水政策情况的全面梳理和实地调研，本文从政策制订和措施实施等方面分析了地方落实节水优先方针政策现状，为深入落实节水优先方针提供政策参考。 

　　一、全国各地区节水政策总体情况 

　　近年， 全国各地纷纷出台节水政策法规，为全面了解全国各地节水专项政策法规情况， 经多次梳理，整理出当前有效的节水专项政策法规共174 件， 其中有17 件经过1~2 次的修订。 

　　1.出台时间及数量 

　　从全国各地出台的节水专项政策法规时间轴看（见图1），目前仍有效、最早的政策文件为1987 年广西的《城市计划用水节约用水试行办法》。地方节水专项政策法规出台数量有3 个重要峰值点， 即2007 年、2012 年和2015 年，均为随着国家节水新政的出台而出台。特别是新水法颁布实施后，地方出台的节水专项政策法规数量连年增长，2002 年之前（含2002 年）出台40 件（含修订），占总出台文件数的20.9%；2002 年以来，14年间共出台（含修订）151 件，占总出台文件数的79.1% ， 特别是2012—2015 年间，每年出台10 件以上，密集程度创历史新高。 

　　2.政策法规体系的效力层级 

　　在这些政策中，既有地方性法规，也有政府规章和部门规范性文件等。经统计，目前全国31 个省（自治区、直辖市）中有22 个出台了节水专项政策（包括条例、办法和规定等）；全国县级以上行政区有42 个出台了节约用水（管理）条例（见表1）。总体上看，以立法立规的方式出台专项节水政策已成为近年的主流趋势， 表明各地对节水工作愈加重视， 依法推进节水工作成为新常态。 

　　3.配套制度体系 

　　节水政策的落实， 需要有相应衔接配套、规范执行的制度体系支撑和保障。从地方节水政策配套制度体系情况看，较完善的地区如北京市，配套制度体系（见表2）涵盖了节水的方方面面。但从全国总体状况来看，大部分地区节水政策配套体系尚不健全，只有政策而缺少配套体系是导致节水不力的重要原因之一。此外， 通过分析各地出台节水政策的情况发现， 地区节水专项政策法规建设不仅与当地是否缺水有一定关系，与经济水平、政府管理理念和社会治理方式有更大的关系。不少地区对工程节水依赖较大， 而一些丰水地区已走向重节水管理和前端节水管理的模式，从产业布局、减污、河湖保护方面加强节水管理，如北京市、江苏省、浙江省等。节水管理能力强的地区通常节水政策配套办法也较完善， 涉及节水管理的方方面面， 如北京市和深圳市等。 

　　二、地方节水政策落实节水优先方针的主要举措 

　　1.明确区域节约用水的根本目的，政策导向明确 

　　各地出台的节水政策法规， 首先明确了本地域内节约用水的目的和首要原则，充分体现了从意识上落实节水优先。如《北京市节约用水办法》立法的目的是“为了加强节约用水管理，科学合理利用水资源，建设节水型社会”； 《福建省节约用水管理办法》是“为了加强用水总量管理， 提高水资源利用效率和效益， 建设节水型社会，促进生态文明建设，保障 

　　国民经济和社会可持续发展”；《安徽省节约用水条例》提出“用水应当坚持节水优先。优先利用地表水，限制开采地下水，鼓励使用雨水、再生水等非常规水源”； 《江苏省节约用水条例》是“为了推动全社会节约水资源，提高用水效率，保护和改善生态环境，建设节水型社会，促进经济社会可持续发展”。这些规定的差异和导向， 充分体现了节水的区域特色和特点。 

　　2.明确强化节水宣传教育 

　　各地出台的节水政策法规都十分重视节水宣传教育， 将宣传教育内容和分工列入法规和规章的总则中， 充分体现了从认识上落实节水优先。如《福建省节约用水管理办法》明确节水宣传体制， 提出“ 县级以上人民政府节约用水主管部门应当加强节约用水宣传教育， 普及节约用水知识，增强全民节约用水意识。县级以上人民政府教育主管部门应当将节约用水知识纳入国民素质教育体系。报纸、广播、电视和政府网站等新闻媒体应当加强节约用水公益宣传和浪费用水舆论监督， 营造全社会节约用水的良好氛围”。 

　　3.明确提出节水激励的具体办法 

　　各地出台的节水政策法规普遍采用了水价、奖励、鼓励和补贴等经济手段， 充分体现了从措施上落实节水优先。如《福建省节约用水管理办法》规定：“工业和服务业用水实行超计划、超定额累进加价制度；城镇居民生活用水实行阶梯水价。”《安徽省城市节约用水管理办法》规定：“对计划用水户实行节约用水奖励制度。实际用水量低于用水计划指标的，按节约水费的10%至30%奖励节约用水户，超计划用水按规定实行加价收费。”《江苏省节约用水条例》则设激励和保障措施专章，明确通过水价调节、财政补助、节水奖励等方式， 推广节水技术、工艺、设备和产品， 鼓励和支持开发利用非常规水源。 

　　4.明确提出用水户的具体节水方法 

　　不少地方的节水政策都专门规定了节约用水具体措施，明确了各行各业、各类用水户的主要节水措施，充分体现了从机制上落实节水优先。如《福建省节约用水管理办法》规定“工业企业应当加强内部用水管理，建立节约用水管理制度，采用先进技术、工艺和设备，加强工业用水循环利用， 建设节约用水型企业”；《安徽省节约用水条例》规定“工业生产用水应当采用先进技术、工艺和设备，采取循环用水、综合利用以及废水处理回用等措施， 降低单位产品或者产值耗水量， 提高水的重复利用率”。 

　　5.明确节水管理体制 

　　各地出台的节水政策法规都把明确管理体制作为核心内容，明确提出了水行政主管部门负责全省的节约用水工作，充分体现了从体制保障上落实节水优先，如《江苏省节约用水条例》第五条明确了省水政主管部门、省发展和改革主管部门、省住房和城乡建设主管部门在节水工作中的具体职责分工。 

　　三、地方节水政策的主要特点 

　　1.重视制度建设，是落实节水优先方针的首要条件 

　　近年，全国多个省（自治区、直辖市）、地县都以立法立规的方式出台了专项节水政策，表明各地对节水工作重视程度和依法依规推进节水管理步入一个历史新阶段和新高度，成为新常态。 

　　2.政策内容丰富，是落实节水优先方针政策的重要基础 

　　节水政策法规基本上覆盖整个社会单元、城市和农村、各行各业，节水政策内容和政策工具十分丰富和具体，能够更好地被各方采用和使用， 大大提高了节水政策的可执行性， 政策综合性特点愈加显著。 

　　3.政策措施多样，是落实节水优先方针政策的重要手段 

　　从现阶段的政策实施措施看，规划、财政、管制、标杆、价格、激励、宣传教育等是推进地方节水的主要政策手段。总体上，地方越来越重视以经济手段促进节水， 在水价定价模 

　　式、计收方式（阶梯水价）、结构调整上定位明确、政策鲜明，用水收费、超定额用水累进加价的节水机制已经形成；一些地区还出台了使用再生水激励政策和节水奖励政策等，如《深圳市节约用水奖励办法》《丽江市节约用水奖励办法》等，节水政策手段从早期重工程手段转向重管理，呈现出多样化特点。 

　　四、落实节水优先方针政策存在的问题 

　　1.全社会节水意识还不强，原动力不足 

　　目前，各地对节水的认识还不完全统一， 全社会的节水意识和节水优先理念还未深入人心。节水政策制度缺位，实施机制不健全。在决策上，重开发利用、轻节约保护等情况还未完全改变， 对节水在转变经济增长方式、实施可持续发展战略中的重要地位以及政府在节水管理中的重要作用缺乏足够的认识。用水户节水动力不足的问题十分突出，全社会尚未形成节水型社会建设的合力和动力。 

　　2.市场和经济手段促进节水的作用尚未完全显现 

　　目前，节水更多是依靠行政手段推动， 市场在水资源配置中的基础性作用未得到发挥， 节水市场机制还不活跃。一是由于价格偏低，现行的水价制度和水资源费有偿使用制度总体上还未起到强化节水作用。二是水资源费改税虽已在河北省开展试点， 但价格政策体系还需不断完善。三是水权交易受到制度、技术和社会接受程度等多重约束， 虽然近年水权交易的实例不断增多， 但是从整体上来看， 水权交易仍处于试点探索阶段， 应用和推广的实践范围还比较有限。四是目前国家采取了多种政策， 鼓励社会资本尤其是企业资金投入城乡供水、节水等行业，但水利项目的公益性较高，企业资金一般不愿投入工农业节水项目。 

　　3.部分行业节水管理需加强 

　　与城市整体节水管理水平相比，部分行业特别是农业节水管理需要加强。虽然农业节水或节水型农业不断被强调和强化，国务院针对农业水价问题也分别在2004 年和2016 年出台专门文件，农田节水灌溉工程也实施多年，但仍未改变农业用水粗放的局面。一些地区在加大灌区节水改造的同时， 并存着种植高耗水作物、大水漫灌等现象，需要进一步强力推进政策落实。 

　　4.节水管理体制问题仍较突出 

　　节水政策具有较强的综合性，政策系统内的各个部门、各个机构都应各自承担相应的责任。目前整个政策体系中各部门各行其是， 节水各个环节、节水政策工具的使用既有交叉重叠之处， 也有缺位和不足之处。节水管理机构在职能设置方面界限不够清晰，并有缺位现象，如农业节水管理主体不明确， 相互之间专业分工和互补效应还未能充分发挥出来。 

　　五、主要政策建议 

　　1.切实增强节水优先的意识 

　　落实节水优先的关键环节是观念和意识，只有观念到位了，意识先进了， 才能引导社会各层面改变生产、生活中不合理的用水方式，转变用水观念， 真正将节水优先落实到实处。对节水优先的认识，不仅指各类用水户，还包括决策者和管理者，特别是因决策和配置而导致的水浪费等问题， 在一定程度上会更加严重。因此，还应切实强化节水优先的社会各主体责任， 切实将节水优先的观念和意识统一到每个人的思想认识中。 

　　2.建立明确的投入保障机制和激励机制 

　　建立节约用水专项资金，将节约用水工作所需经费列入财政预算，统筹用于节约用水宣传培训、节约用水技术和政策研究、推广应用新型节水器具。完善政府、企业、社会多元化投融资渠道，引导、鼓励社会资金投入节水产业， 并对节水项目贷款安排财政贴息。建立节约用水奖励制度、精准补贴和节水奖励机制，对节水表现好的家庭给予适当的物质和精神奖励，如评选“节水之星”，树立节水榜样。 

　　3.因地制宜，健全区域性节水机制 

　　落实节水优先方针政策，必须要坚持人水和谐，以水定需、量水而行、因水制宜，尊重自然规律和经济社会发展规律，按照各类用水特点和区域水资源承载力，实行分类和分区域指导，注重节水优先政策实施的可行性和有效性。缺水地区节水应更先行、更严格，针对当前制度不完善、实施机制不健全的现状，缺水地区节水行动应更大力向前推进。 

　　4.开展全成本水价试点 

　　理想情况下，水价应反映全部社会成本，包括同水资源保护、开采、水污染防治和其他与水环境相关的成本。目前，全国各地水价依然偏低。然而，一方面，实行全成本定价，水价上涨会带来较大的社会影响； 另一方面，较低的水价难以达到节约用水的目的，如水价偏低是影响合同节水难以全面推广的重要原因。从节水优先的角度，考虑全面推广全成本水价的难点，可选择一些地区、工程或行业进行全成本水价核算的试点工作，制定合成水价试点政策方案。 

　　5.完善体制，强化组织管理 

　　完善节水管理体制是贯彻落实节水优先方针政策的重要保证。长期以来，节水管理体制存在着职能重叠交叉、部门分散管理、政策实施不一、管理缺位等问题，因此，应落实节水优先方针政策，逐步理顺节水管理体制。一是充分发挥政府在节水型社会建设中的宏观调控作用，强化各部门之间的分工协作， 广泛发动社会各界、各部门力量。二是加强节约用水管理队伍建设，特别是农村地区节水管理队伍建设， 像抓城市节水一样，抓农村地区节水，配备足够的专业技术人员和必要的装备， 保障工作经费，建立健全各项管理制度，落实工作责任制。 

　　6.大力推进节水政策配套制度体系建设 

　　节水用水涉及水资源开发利用的全过程和各个方面，从取水、供水、用水、退排水等用水过程，到地下水、地表水、再生水、雨水、海水等可选水源，以及引水、调水、抽水等取水和工业、农业、生活用水等各个方面和过程，无不涉及节约用水。落实节水优先方针政策，必须要建立健全关键环节和内容的配套制度体系建设，细化管理内容，确保各项节水措施规范执行。可以说，节水政策配套制度体系的建设，是落实节水优先政策执行效力的重要保障。 

　　作者：李香云 来源：《中国水利》2017年第11期