国家发改委副秘书长范恒山：推进水利供给侧结构性改革

时间：2017-10-12 来源：中国水利杂志

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    推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为核心的党中央综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大决策，是当前和今后一个时期我国经济发展和经济工作的主线。

    水利作为国民经济和社会发展的基础支撑，要按照中央关于保障水安全和加快水利改革发展的决策部署，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，加快推进水利供给侧结构性改革，着力破解制约水利发展的结构性、体制性矛盾和问题，优化水利公共产品供给结构和水资源配置体系，提高水利发展质量和效益，显著增强国家水安全保障综合能力。

    一、水利供给侧结构性改革是全面提高我国水利改革发展水平的治本良方

    中华人民共和国成立以来，通过大规模的水利基础设施建设，我国水利在保障经济社会发展方面取得了巨大的成就，治水兴水进入一个新的阶段。

    当前，随着经济发展进入新常态，水利发展的内外部环境发生深刻变化，水旱灾害频发、水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老水问题相互交织，已成为我国经济社会可持续发展的重要制约因素和面临的突出安全问题。推进水利供给侧结构性改革，加快提高水资源配置效率、提高水利发展质量和效益，十分重要和迫切。

1.推进水利供给侧结构性改革是适应把握引领经济发展新常态、增强水利公共产品供给能力的重要举措

    我国经济发展进入新常态，经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理阶段演进。水利作为经济社会发展的基础支撑，必须形成与发展需求相适应的防洪、供水保障能力，提高水资源要素与其他经济要素的适配性，促进培育新的经济增长点，激发和释放发展新动能。

    当前，我国水利基础设施仍有不少短板和薄弱环节，水利公共服务和产品的有效供给还存在不足。防洪排涝减灾体系还不健全,城乡供水保障和应急能力不强，农田灌排设施存在老化失修、配套不完善、建设标准低等问题。

    推进水利供给侧结构性改革，通过加快完善水利基础设施网络，补齐防灾减灾短板、供水保障和农业节水短板，能够大幅度增强水利公共服务和产品供给能力，同时也能够发挥水利建设吸纳投资大、产业链条长、创造就业机会多的优势，更好发挥水利投资对经济增长的拉动作用。

2.推进水利供给侧结构性改革是贯彻落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求

    习近平总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。绿色是实现永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。当前，我国部分地区水资源过度开发，生态用水被严重挤占，全国地下水超采区面积近30万km2，引发河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲退化、地面沉降等生态问题。全国水土流失面积295万km2，约占国土面积的30%。主要江河湖泊水功能区水质达标率为73.4%，23%河道长度水质劣于Ⅲ类，水环境持续改善压力较大。一些不合理的水利工程建设运行和人类活动对区域水生态环境造成影响，部分水生生物栖息环境遭到破坏，生物多样性降低。

    推进水利供给侧结构性改革，把水资源和水环境承载能力作为刚性约束，通过强化水资源用途管制、降低水资源开发强度、增加生态环境用水、减少入河湖排污总量、实施水生态保护修复等措施，可以最小的水资源消耗和水生态环境代价取得最大的产出效益，修复生态、改善环境，补齐生态短板，实现绿色发展，为生态文明建设提供水利保障。

3.推进水利供给侧结构性改革是破解我国水资源短缺瓶颈、实现水资源可持续利用的必然选择

    我国水资源短缺和粗放用水并存，用水效率不高，2016年万元工业增加值用水量52.8m3，为世界先进水平的2~3倍，农田灌溉水有效利用系数0.536，远低于0.7~0.8的世界先进水平；用水结构不合理，近年来农业用水量约占全社会用水总量的62%，西北地区高达90%以上；经济发展布局与水资源承载能力不协调，水资源处于超载和紧平衡状态的区域越来越多、范围越来越大、约束越来越紧。随着经济社会不断发展，今后相当长时间内，水资源供需矛盾将更加突出。

    通过供给侧结构性改革，严格控制用水总量、优化用水结构、提升用水效率、抑制不合理用水需求，能够从根本上破解水资源短缺的瓶颈制约，以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展。

4.推进水利供给侧结构性改革是破除体制机制障碍、激发水利发展新动能的重要途径

    随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，未来我国面临的水问题将更趋复杂，主要依靠劳动、投资、资源等要素投入驱动的传统水利发展模式难以适应新的形势和任务。目前，我国水权、水价、建设管理、投融资等体制机制在水资源配置节约保护中的作用没有充分发挥，水资源要素对转变经济发展方式的倒逼机制尚未形成，部分工程建成后“无人管”“晒太阳”，效益没有充分发挥。受经济下滑、淹没损失、移民安置、环境影响等因素制约，水利工程建设无法长期保持高速增长，部分新建工程投入产出比已明显偏高。

推进水利供给侧结构性改革，需要用改革的办法矫正供需结构错配和要素配置扭曲，加快实现从工程供给向制度供给转变，从注重行政推动向坚持两手发力、实施创新驱动转变，激发水利发展新动能，有效提升国家水治理能力。

二、准确把握水利供给侧结构性改革的总体要求

    习近平总书记强调，推进供给侧结构性改革，说到底最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。推进水利供给侧结构性改革，要坚定不移贯彻这些精神和要义，结合水利改革发展特点，准确把握总体要求。

1.坚持把满足人民群众需要作为根本目的

    习近平总书记强调，从政治经济学的角度看，供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产目的。这是坚持以人民为中心发展思想的必然要求。水利供给侧结构性改革，要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心最直接最现实的防洪、供水、水生态改善等问题，让广大人民群众有更多的获得感。

2.坚持把提高水利供给质量和效率作为主攻方向

    我国现状节水供水和管水用水工程设施体系还不完善，不少工程建设标准低、配套跟不上、布局不合理。在加快推进水利工程建设、扩大有效供给的同时，要着力提升整个水利工程供给体系质量，从全局角度优化流域区域水利工程体系布局，充分发挥水利工程防洪、除涝、减淤、供水、灌溉、发电、航运、生态等综合效益，优化生活、生产、生态用水结构。特别是把加强节水管水能力建设放在优先位置，推动水利发展由过度消耗资源生态、满足“量”的需求为主，向集约节约利用资源，满足“质”的需求和追求绿色生态可持续转变。

3.坚持做好水利供给侧结构性改革的“加减乘除”四则运算

    做加法，就是要补短板、强生态，加快完善水利基础设施网络、加强水生态保护与修复，扩大水量、水质、水生态的有效供给。

    做减法，就是要降损耗、提效率，严格用水总量控制和定额管理，减少水资源的输送使用过程中的跑冒滴漏和无效供给，优先通过节水治污、优化调整结构等综合措施解决区域水资源问题。

    做乘法，就是要谋创新、增动力，全面推动水利科技、管理、市场、融资模式创新，充分提高科技进步对水利发展的贡献度，发挥财政资金的引导撬动和聚集放大作用，培育发展新市场、新技术、新业态、新服务，激发市场活力和社会创造力，提高水利全要素生产率。

    做除法，就是要促改革、顺机制，逐步消除制约要素高效配置的体制机制藩篱，推进水价、水权、投融资、水利工程产权和水行政管理体制机制改革，使供给体系有效适应需求结构变化，增加管水节水护水主体的内生动力，实现水利投入效率的整体提升。

4.坚持把深化改革作为根本途径

    习近平总书记强调，坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。供给侧结构性矛盾的原因是要素配置扭曲，是体制机制障碍。要通过深化改革，使市场手段、价格机制真正引导水资源配置，通过制度创新，激发内生动力，引导全社会积极支持和参与水利建设与管理，形成政府引导、市场调节、全民参与的用水管水新机制，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的水利发展。

三、统筹推进水利供给侧结构性改革的重点任务

    习近平总书记指出，供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的实用性和灵活性，提高全要素生产率。

水利供给侧结构性改革，应紧紧围绕全面提高水利供给的质量和效率这一目标，不断优化水利发展要素配置和组合，充分发挥市场机制在工程建管、资源配置、节水护水、资金筹措等方面的作用，激发市场活力和内生动力，使水利供需关系在更高水平上实现新的平衡。

1.补齐水利基础设施短板，提高防洪供水节水能力

    以节水供水重大水利工程和水利薄弱环节建设等为重点，集中力量补短板、夯基础、增后劲，既补工程短板也补制度短板，不断增强水利公共产品供给和水安全保障能力，加快完善水利基础设施网络。

    在防洪减灾方面，着力完善以河道堤防为基础、控制性枢纽为骨干、蓄滞洪区为保障，工程措施与非工程措施相结合的防洪减灾综合体系，特别针对近年来洪涝灾害中暴露出的突出问题，扎实开展中小河流治理、病险水库除险加固、重点区域排涝能力建设等灾后水利薄弱环节建设。

    在供水保障方面，以重大引调水工程、重点水源工程为骨干，以各类中小型供水工程和非常规水源为补充，大中小微并举，着力构建布局合理、水源可靠、水质优良的供水安全保障体系。

    在农田水利建设方面，按照农业供给侧结构性改革的总体要求，把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，推进大中型灌区续建配套与节水改造，实施区域规模化高效节水灌溉行动。

    要推进水利工程建设管理体制改革。明晰水利工程所有权和使用权，落实工程管理主体、责任和经费。针对各类工程特点，因地制宜采取专业化、社会化管理和群众自建自管相结合的多种管护方式，确保工程长久持续发挥效益。坚持先建机制、后建工程，特别是对农业节水工程，要落实合同节水管理、工程改造、节水计量监测设施建设等综合措施，确保水能实实在在节下来，形成长效机制。

2.优化水资源配置格局，加强水资源集约高效利用

    以水资源承载能力为基础，不断优化供水用水结构，推进节水型社会建设。

    一是严格用水总量控制和定额管理，实施水资源消耗总量和强度双控行动。强化水资源承载能力刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，进一步推动产业布局结构优化调整，调整农业种植结构，探索实行耕地轮作休耕制度，退减不合理用水量，减少水资源的无效供给和低端供给。加快淘汰超出定额的落后产能，全面推进节水增产、节水增效、节水降耗、节水减排。

    二是科学合理配置水资源。强化水资源统一调度，进一步提高流域和区域水资源统筹调配能力，优化供水结构，合理有序使用地表水、控制使用地下水、积极利用非常规水、退减被挤占的生态用水，逐步降低过度开发河流和地区的开发利用强度。特别是大力推进非常规水源利用，把非常规水源纳入区域水资源统一配置。

    三是建立健全节水激励机制。合理制定水价，充分运用价格机制促进节约用水。加快建立初始用水权分配制度，开展水权交易试点，鼓有条件的地区逐步建立节约水量交易机制。大力推行合同节水管理，培育发展节水市场。

3.加强水生态治理与保护，推行绿色发展方式

    坚持生态优先、绿色发展，加强水生态保护和修复，改善河湖生态环境，增强水利可持续发展能力。

    一是加大水资源保护力度，全面落实水污染防治行动计划，强化水功能区监管，全面控制污染物排放，严格控制入河湖排污总量，对入河排污布局问题突出、威胁饮水安全或水质严重超标区域的排污口实施综合整治。科学划定饮用水水源保护区，实施水源地安全警示、隔离防护、水源涵养和修复措施。

    二是加强重点区域水土流失综合治理和水生态修复治理。加强西北黄土高原区、东北黑土区、西南岩溶区等重要江河源头区、重要水源地和水蚀风蚀交错区等重点区域水土流失防护和治理。以京津冀“六河五湖”、西北内陆河、重要湿地等为重点，推进生态敏感区、生态脆弱区、重要生境和生态功能受损河湖的生态修复。加强农村河道堰塘整治，改善农村人居环境和河流生态。

    三是维持河湖生态流量和保护地下水。深化河湖水系连通运行管理和优化调度，维持重要河湖、湿地及河口基本生态需水，重点保障枯水期生态基流。对东北、华北及西北地区等重要湿地和湖泊实施生态补水。严格地下水水量和水位双控制，加强地下水保护和超采区综合治理。

4.强化科技创新驱动，引领现代水利发展

    深入贯彻落实国家创新驱动发展战略，尽快推动水利发展由依靠物质要素投入驱动向依靠科技进步驱动转变，提高水利全要素生产率。

    一是加强水利科技研发和应用推广，重点在水资源节约利用、水生态保护与修复、重大水工程、水灾害防治与风险管理、应对气候变化等方面，实施一批基础理论研究、应用技术研发、高新技术应用和科技普及推广，不断提高水利科技自主创新水平和水利科技贡献率。

    二是全面提升水利信息化水平。推进国家防汛抗旱指挥系统、水资源监控管理系统等建设，建立规模以上用水户取水计量设施和在线实时监测体系，提高水利综合决策和管理能力。优化水利工程联合调度运用方式，实现工程体系资源综合利用效益最大化。建立国家基础水信息平台，提升水利信息的社会服务水平。

    三是延伸水利产业链条。支持水利产品设备制造企业做大做强，引导企业加快推广应用先进实用技术和装备，特别是加快研发水资源高效利用成套技术设备，形成规范化和规模化生产，使产业链条向上下游延伸，产品向中高端迈进，形成集研发、设计、制造、销售、施工、管护、技术推广和输出为一体的全产业链。

5.加大水利重点领域改革力度，激活内生发展动力

    聚焦水价、水权和投融资机制改革，坚持政府与市场两手发力，使水利发展更加充满活力、富有效率。

    一是深化水价改革。要紧紧扭住农业水价综合改革这个“牛鼻子”，通过建立农业水权制度、完善计量设施、加强用水管理等措施夯实农业水价改革基础。建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。大型灌区和农田水利工程设施完善的地区要率先完成改革目标。全面实行城镇居民用水阶梯价格制度、非居民用水超定额累进加价制度。

    二是稳步推进水权交易。加快明晰区域和取用水户初始水权，在宏观层面加快推进用水总量控制指标分解和江河流域水量分配，明确区域取用水权益；在微观层面对纳入取水许可管理的取用水户、灌区农业用水户分别进行确权，明确用水户的用水权益。积极培育和发展水市场，统筹建立水权交易机制，鼓励和引导地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式。加强水权交易监管，维护水市场良好秩序。

    三是拓宽水利投融资渠道。继续将水利作为公共财政支持的重点，优化投资结构，创新资金使用方式，发挥财政资金“四两拨千斤”作用。通过授予特许经营权、终端用户付费、政府购买服务、建设资金支持、节约水量交易、配置盈利资源等方式，构建可行的商业模式或融资模式，完善投资补助、财政补贴、贷款贴息、收益分配、价格支持等优惠政策，引导社会资本积极参与相关工程建设和运营管理。加大金融支持水利工程建设，充分发挥各类金融机构作用，拓宽水利建设项目的抵押物范围和还款来源。鼓励和支持通过水利企业上市和发行企业债券扩大直接融资规模。