中国水治理运用PPP模式的现状、问题与对策

时间：2018-09-21 来源：国研网

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内容摘要：我国自20世纪90年代即开始在水治理领域尤其是城市水务领域引入PPP模式。进入21世纪后，这一进程逐步加快，并引起社会广泛关注。尽管在2009年以后这一进程有所减缓，但近年来一系列密集的政策推动使之迎来二次发展契机，且已由传统领域逐步向重大水利工程、水环境治理、农田水利等领域拓展，开展了大量PPP方面的改革探索。当前，水治理PPP虽取得一定进展，但仍存在不少问题。为进一步完善和规范水治理PPP政策体系，建议下一步着重加强水治理统筹规划，提升PPP项目质量；完善水治理PPP立法，健全PPP市场规则体系；完善优惠政策体系，提升水治理PPP项目的现金流可持续性和盈利能力；健全专业监管体系，加大水治理PPP服务监管力度；培育专业化水务运营主体和跨区域大型水务集团；强化水治理PPP风险防范和管控。 

　　关键词：水治理，PPP模式，城市水务 

　　一、水治理引入PPP模式进展 

　　20世纪90年代，中国开始在水治理领域引入PPP(政府与社会资本合作)模式，主要以各地自主实践为主，以引资尤其是外资为主要目的，以解决城市水务设施(主要是自来水厂)建设滞后问题。进入21世纪以来，国家在政策层面上确立了市政公用行业市场化和水务市场化改革。各类民资、外资等蜂拥而入，水务基础设施水平和服务能力在短时间内实现较大飞跃，初步形成了投融资主体多元化、多种经济成分并存、共同竞争的格局。2008年之后，城市水务市场化出现了一些质疑和争议，步伐有所减缓。同时，政府投资大扩张开始，包括水务投融资公司在内的各种城市建设和基础设施项目的政府投融资平台大量涌现，推动中国城市基础设施新一轮跃进。虽仍有民间资本参与，但未形成一套规范的运作体系。从2014年开始，中央全面清理地方债和地方融资平台，同时出台一系列推动PPP模式实施的政策性文件。PPP作为控制地方债务的手段之一，受到追捧。2017年，中央又开始规范PPP发展，要求进一步规范PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量；同时进一步强化中央企业PPP业务风险管控，对中央企业开展PPP项目规模、负债率做出了硬性规定。就水治理而言，不仅是传统的城市水务领域，在水利工程建设和运营、水环境治理、农田水利等领域引入PPP方面也有重大政策突破，迎来快速发展的契机。但具体发展走势如何，仍有待观察。 

　　经过近些年的发展，中国在重大水利工程、水环境治理、城市水务、农田水利等水治理领域引入PPP模式取得积极进展，一大批项目开始实施并有序推进：(1)重大水利工程领域。中国综合考虑地方积极性、项目收益能力、前期工作进展等因素，由发展改革委和水利部首批确定了12个重大水利工程PPP试点项目，分别为黑龙江奋斗水库、浙江舟山大陆引水三期、安徽江巷水库、福建上白石水库、广东韩江高陂水利枢纽、湖南莽山水库、重庆观景口水库、四川李家岩水库、四川大桥水库灌区二期、贵州马岭水利枢纽、甘肃引洮供水二期工程、新疆大石峡水利枢纽工程等。此外，陕西、甘肃、江西、浙江等省份也结合当地实际，开展了水利项目PPP模式的实践探索。(2)水环境治理领域。伴随国家《水污染行动防治计划》的强有力实施，水污染防治领域PPP合作步伐加快，一大批融资项目陆续落地。截至2018年1月，国家发展改革委共向社会公开推介三批PPP项目，其中水污染防治PPP项目约17个，涉及金额约200亿元。(3)城市水务领域。引入PPP的历史较早，发展程度较高，截至2011年，中国水务市场中涉及私人资本投资的项目共有309个，投资总额达到82亿美元，分别占全球水务市场的58%和23%；私人资本进入水务行业的方式里，BOT依然是绝对主流。(4)农田水利领域。受制于农田设施产权制度建设滞后、农田水利投入大收益低等因素，农田水利PPP项目还处于探索阶段，项目数量少、规模小。大禹节水集团股份有限公司在云南陆良恨虎坝炒铁村实施了全国首例引入社会资本投资农田水利建设试点项目，该项目建成1.08万亩“水肥一体化”智慧水利滴灌示范区。 

　　二、中国水治理引入PPP模式存在的主要问题 

　　(一)对水治理引入PPP的认识和执行存在偏差，一定程度上偏离了PPP初衷 

　　从初始目的来看，PPP的运作往往是为了解决财政资金短缺，但如果仅以此为目的，不注重后续的一系列监管、绩效考评、政策目标平衡等，则项目很难长效运营，最终半途而废。PPP的本质不是私有化，而是合理平衡政府和市场的关系，通过政府和社会资本之间的通力合作，实现最大效益。改革的根本目的是促进政府提供公共服务方式的转变，提高运营效率和公共服务水平。 

　　(二)水治理规划难以统筹，影响PPP项目质量 

　　长期以来，中国的水治理体制存在所谓的“九龙治水”。通过一些地方的调研也了解到，由于相关部门各自组织推介涉水的PPP项目，难以统筹规划，质量参差不齐，使得不能有效整合而发挥规模效应和规模效益，还可能给项目后续建设运营带来较大不确定因素。从根本上讲，九龙治水的症结并不在于管理职能分散，这仅仅是表象。无论涉水事务由一个部门管理，还是由多个部门管理，核心目的是要实现各项涉水事务从规划到建设、运营各环节的统筹谋划和有机衔接。解决“九龙治水”问题，关键是要健全水治理事务的决策、监督、执行机制，而不仅仅是将部门职能简单归并整合。 

　　(三)PPP相关政策法规支撑不足 

　　由于我国特殊的国情，就目前而言，PPP模式与我国现行法律法规及项目审批、投融资机制之间是存在矛盾的。最核心的问题是，PPP合同在法律性质上究竟如何界定，受行政法(公法)约束还是受民法(私法)约束？PPP实践中，政府同时扮演着参与者和监管者的角色。从国际惯例看，PPP合同既可以采用行政授权赋予，也可以采用契约约定赋予。我国的相关政策更倾向于将PPP合同界定为公法范围，但考虑到政府和社会资本是合作性质，私法约束不能完全被忽视。此外，随着PPP模式适用范围的迅速扩大，水治理PPP运作衍生的其他合法合规问题，如土地资源配置、国有资产管理等，也在不断暴露。现在的规范性文件不足以解决这类矛盾，必须推动立法及配套法规制度建设。 

　　(四)水治理PPP项目专业化运作体系不健全、盈利模式不清晰 

　　实施PPP要求一套健全完善的专业运作体系。在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等五大环节中，涉及大量评估、论证和合同条款谈判。项目性质的差异、资金来源的多样性，参与主体的多元化和政策要求日趋严格，使得国内水治理引入PPP运作变得愈发复杂。需要结合不同水治理项目的特征，决定是否采取PPP模式，以及选用哪种PPP模式，合同条款也要根据每一个项目背景和条件的不同而具体研究和设定。但客观地说，当前既限于咨询和支撑能力的落后，也存在急功近利心态的影响，一些地方的水治理PPP项目没有经过充分论证和周密前期准备即匆匆上马。专业化不足严重影响PPP的运作质量。同时，目前水治理PPP项目现金流可持续性差。PPP项目中，社会资本是为盈利而来。因此，项目的基本条件在于要形成稳定的现金流，保障项目的运转和企业的收益。而目前的情况并不如意。一些地区是出于上级政策要求，或是受制于资金困难而开展PPP。因此，财力较好的地方对推进PPP积极性不高，财政较差的市县将收益较好的项目留住不愿推介给社会资本，导致推介出来的项目质量普遍不理想，存在回款难的问题，不具备盈利的可持续性，社会资本方进入顾虑重重。大量实践表明，多数失败的水务项目，其根源都在于政府和社会资本两方对于价格及利润难以达成协议。 

　　(五)水治理PPP监管体系建设滞后 

　　水治理不同于一般的商品生产和服务，它需要庞大的初始沉淀资本投入，后期运营的技术和管理体系复杂，获取监管所需的全面信息十分困难。上一轮城市水务引入PPP的改革，一大诟病是重融资、重建设而轻运营、轻监管的痼疾。如果不能配合以健全的政府监管体系，则引进PPP非但不能达到预期目的，反而引起更大的负面效应。正因此，水治理PPP运作要十分凸显监管体系的重要性，要实现对PPP运营企业的“全方位绩效考核”与“全生命周期监管”。 

　　(六)水治理PPP运作风险防控和安全保障有待加强 

　　从根本上讲，PPP项目中的任何风险，都是公私合作双方以及广大社会公众的共同风险。这些风险可以归纳为两种类型：首先是资源环境层面的风险。一些流域控制性和骨干水利工程对于资源环境生态的多方面效应是十分复杂而显著的(如河流生态、防洪安全等)，从国家整体安全战略角度考虑，对这类项目不宜推进PPP。而对于城市水务、农田水利、小型水利工程等水治理项目，直接造成重大资源环境事故并不多见，政府应当从运行的技术安全要求等层面加强监管，不宜将该类风险过分夸大从而制约PPP运作。其次是公共服务和经济金融体系风险。水治理项目是关系国计民生和城市安全的基础设施命脉项目，关系国民经济平稳健康运行、城市稳定、公共服务供给保障，PPP有可能带来一些不稳定因素。另一方面，本轮PPP的兴起，较大程度上源于化解地方政府债务压力。但考虑到运作的不规范性，PPP在某种情况下会转化成变相的高利贷，一些债转股措施也难以真正落地，地方政府债务风险依然难以化解，甚至可能演化为金融风险。此外，短期入市行为后患风险也不可忽视。此轮PPP热潮中，上市公司参与非常积极，其中不乏水务项目。不可不说，一些项目从一开始就带有短期投机心态，最终失败将有很大可能。 

　　三、水治理引入PPP模式的政策建议 

　　(一)加强水治理统筹规划，提升PPP项目质量 

　　将水治理综合规划和防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、水生态治理、水土保持、节约用水等专项规划相结合，构建完善的水治理规划体系。在此基础上，充分整合水治理项目，发挥规模效应，实现综合效益最大化，提升水治理PPP项目质量。 

　　(二)完善水治理PPP立法，健全PPP市场规则体系 

　　在国家层面上尽快制订PPP专门法律法规或尽快修订《水法》，并将水治理纳入其中。立法要着重构建统一的市场准入、市场竞争和市场监管规则，明确政府审批权限和流程、政府部门和私营企业的核心权利和义务、合同框架和风险分担原则、退出机制和纠纷处理机制、财政规则与会计准则、政府监管与公众参与制度等。还要明确规定政府为防范重大水安全风险而采取非常态介入和干预的条件、手段和程序。 

　　(三)完善优惠政策体系，提升水治理PPP项目的现金流可持续性和盈利能力 

　　加强顶层设计，理顺水治理PPP项目涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，构建一套完整的水治理PPP项目优惠政策体系，从而提高水治理PPP项目的盈利能力。一是健全水价形成机制，强化PPP市场基础支撑。要综合考虑水价对企业的激励和约束双重作用、水价的民生性及水价对用水者节约用水的促进作用，界定好投资者、运营者、使用者的责权利关系，辅以税费机制和政府补贴支出机制，实现水务企业良性运行、用水者合理负担及享有优质水服务、资源节约保护多重目标共赢。二是建立健全水治理公共财政支持体系和公共服务购买制度。从上到下理顺和整合涉水项目公共财政资金渠道，变革公共财政投入方式，财政资金从支持项目更多转变为购买产品和服务。三是根据项目性质，综合考虑建设成本、运营费用、实际收益率、财务中长期承受能力等因素，对水治理项目维修养护和管护经费给予适当财政补贴，合理确定财政补贴的规模和方式，并给予贷款贴息、税费减免等优惠政策。四是通过挖掘配套项目资源、授权提供配套服务、开发副产品等方式，如土地资源、旅游资源、物业资源、林业渔业资源等，作为必要的运行补偿，从而提高项目吸引力。五是合理优化项目内容和结构设置，包括：对大项目进行适当分割，按功能、效益对投资进行合理分摊，部分内容采取PPP模式；对小项目打包运作形成规模效应，降低单位产品成本；将盈亏状况不同的产品捆绑，平衡利润目标。 

　　(四)健全专业监管体系，加大水治理PPP服务监管力度 

　　PPP项目建设过程中，相关部门要对规划、招投标、政府采购、合同订立、施工安全等环节实施跟踪监督。项目实施过程中，相关部门要加强对企业的行业监督管理，建立对企业经营管理质量的绩效考核体系，加强对水务企业成本、产品和服务质量、运行安全、应急处置等方面监管。加强信息公开，提高项目的透明度。充分发挥社会中介机构和专业机构的作用，委托进行采样取证、现场稽查、检查评估等工作，加强监管的专业性、独立性以及公信力。 

　　(五)大力培育专业化水务运营主体和跨区域大型水务集团 

　　水治理PPP的实施，必然带动水务产业的大发展，涉及节水灌溉、雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理、管网改造等。这就需要一批上规模、经验丰富的专业化水务运行主体和大型水务集团作为基础。为此，建议一要清晰界定政府与企业各自应负的责任以及各自应承担的风险，在逐渐完善水公共设施政府投入支持、水公共服务政府购买制度的基础上，建立相应的水务企业绩效评估和奖惩制度。水务企业(运营者)与政府(监管者和服务购买者)分别作为独立主体运作，企业提供优质服务时应获得足额成本费用补偿并获得奖励，企业提供的服务不合格时应受到相应处罚，促进城市水服务水平和运营效率的不断提高。二要推动各地政府积极创新制度和政策，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合，并鼓励和引导金融机构进一步增加水务建设信贷支持，促进水务企业迅速壮大，加快在我国形成一批资本雄厚，股权清晰，具有现代企业治理结构，达到一定国际影响力的水务集团。 

　　(六)强化水治理PPP风险防范和管控 

　　在政府公共部门与私人部门之间合理分担风险，政府承担法律政策变更等风险，社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。事前对水治理PPP项目的风险进行合理的评估，根据项目进展变化适时进行调整。建立和完善失信惩罚机制，完善信用记录体系，防范和化解信用风险。鼓励信托公司、保险机构参与水治理PPP项目，降低水治理PPP项目投资风险。严控PPP实施过程中的金融风险，杜绝地方政府利用PPP、投资基金等方式违规举债，杜绝固定回报、回购安排、明股实债等形式的政府变相融资。 

　　注释： 

　　①维多利亚·克瓦为世界银行副行长。 

　　②王亦宁工作单位为水利部发展研究中心。 

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组 

　　课题顾问：王一鸣  维多利亚·克瓦① 

　　课题负责人：谷树忠 

　　执笔：谷树忠 李维明 王亦宁② 

　　 作者： 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组（执笔：谷树忠 李维明 王亦宁）