陈茂山：关于运用精准思维推进精准节水的思考

时间：2018-12-24 来源：中国水利杂志

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    习近平总书记多次强调，要从细节处着手，养成精准思维习惯。精准思维为深入践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针提供了重要的思想方法和工作方法，为更好落实节水优先、推进精准节水开辟了新路径和新境界。 

    一、运用精准思维，落实“节水优先”理念

　　有效破解三大水问题要求运用精准思维。近些年来，在经济社会快速发展、城镇化水平持续攀升、全球气候变化影响加剧等多重变化条件下，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新的水问题相互交织、更加凸显。要从根本上解决三大水问题，必须大力实施节水优先战略，通过节水提高用水效率，遏制不合理需求增长，从总量上减少水资源消耗，控制水资源开发强度，通过节水减少废污水排放，减轻对水生态、水环境的损害。但三大水问题相互作用机制复杂，节水对水资源消耗总量、水资源开发利用强度的影响，以及对水生态水环境的影响等，都需要精确分析、准确评估、科学界定，进而为综合运用工程、技术、行政、经济、宣传等手段，统筹解决水问题提供基本依据。相关政策工具的运用，如水价杠杆、资金补助、项目扶持等，也亟需精准分析政策切入点，研判政策预期效果，力求发挥政策最大效力。 

　　涉水过程的复杂性要求运用精准思维。节约用水涉及环节多、行业广、主体多元、参与面宽。从用水过程看，从取水源头到排水末端，包括蓄水、引水、调水、取水、供水、排水等，各个环节对节水都有要求。从用水行业讲，农业、工业、生活服务业等行业都涉及到用水，但不同行业的用水结构、利用效率和效益差异巨大。从用水主体上看，既有以家庭为单元的农户、城镇居民，也有农场、工业企业、服务业企业，还有机关、学校、医院、公共场所和公共建筑，每一类主体的水忧患意识、用水行为习惯和特点、用水量各不相同。从节水机制讲，既要充分发挥政府作用，也要发挥市场配置资源的重要作用，还需要全社会公众共同参与。节水体系的复杂性要求必须运用精准思维，准确识别节水关键环节，深入分析重点领域、潜力空间和实现路径，制定有针对性措施，实施差别化管理。 

　　节水型社会建设进入新阶段要求运用精准思维。经过近二十年的实践探索，节水型社会建设领域制订出台了水资源论证、取水许可、计划用水和定额管理、节水设施“三同时”等重要制度。特别是党的十八大以来，在节水优先方针指引下，水资源消耗总量和强度双控、合同节水管理、水效领跑者引领行动、水效标识管理等制度先后建立，推动节水型社会建设取得积极进展。但与节水优先的要求相比，节水型社会建设与我国水资源禀赋条件、经济社会发展需求还不相适应，突出表现在有利于节水的氛围和环境营造不够，节水优先理念与水资源管理结合不够，节水管理制度刚性约束不够，节水政策措施激励不够，水资源管理基础薄弱等。这些问题反映出我国节水型社会建设必须从一般性号召、粗放型管理向精细化管理、建立精准激励和约束机制转变。必须精准对焦制度建设中存在的问题和短板，查漏补缺，扎牢织密各项制度，更加注重政策措施的落实，强化节水的刚性约束。 

　　国内外节水管理的经验启示要求运用精准思维。国际上，新加坡为将人均日用水量从2017年的143升下降至2030年的140升，实施智能淋浴计划和马桶更新计划，并向公众提供家庭五项节水行为自检清单，引导居民培养节约用水习惯。澳大利亚缺水严重，各地制定了严苛的节水管理制度，悉尼规定可在上午10点前、下午4点后使用有压设备浇灌花园，不允许浇洒道路等坚硬地面；堪培拉规定清洗车辆必须到洗车行清洗或自主使用有压设备在草坪或多孔地面进行清洗，对违反节水措施的予以罚款，起罚点是个人200澳元、机构1000澳元。在国内，江苏省自2003年以来，聚焦重点用水行业和用水大户，先后启动节水型企业、单位、高校、社区、灌区、学校等载体建设，建设一大批节水示范单元，带动行业节水能力提升。北京市依据《北京市节约用水办法》，分批次开展节水执法检查，严肃查处不落实节约用水管理责任或造成浪费用水的行为，倒逼企业节约用水。这一系列成功做法和经验启示我们落实节水优先，一定要运用精准思维，研究制定精细化、差别化的节水管理措施，力求精准发力。 

    二、坚持精准施策，全面提高节水精细化管理水平

　　一是精确把控涉水过程关键环节。水资源管理涉及对水的开发、利用、配置、节约、保护全过程，要精准把握落实节水优先的关键环节，充分挖掘节水潜力。在规划环节，突出抓好规划水资源论证，强化水资源承载能力对区域发展、城镇建设和产业布局的刚性约束，切实让制度长出“牙齿”,倒逼规划编制更加科学、合理。在立项环节，对于新建水源工程、引调水工程，既要考虑现有工程的扩容空间和节水潜力，也要深入分析受水区的节水潜力，科学论证工程建设必要性和开发规模，坚决落实“确有需要、生态安全、可以持续”和“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”原则。在取水环节，充分发挥取水许可行政审批的制度优势，将水耗高不高、与区域水资源条件匹配不匹配、节水措施落实到位不到位作为审批依据，对不合理取水坚决进行调整、核减直至不予审批。在退排水环节，牢固树立“治污也是节水”理念，提高废污水排放标准和污水处理标准，制定鼓励污水处理再生利用的政策，将非常规水源纳入缺水地区水资源统一配置，减少对新鲜水的消耗。 

　　二是精确聚焦重点用水行业。2016年，全国农业、工业、生活用水量分别为3768亿立方米、1308亿立方米和821.6亿立方米。据测算，到2030年，预计农业、工业、生活服务业采取工程技术措施的节水潜力分别达到260亿立方米、150亿立方米和50亿立方米，如同步采取优化调整产业（种植）结构、管理节水等非工程措施，节水潜力更大。在今后相当长的一个时期，农业仍是节水的主战场，工业是节水的重要增长极，生活服务业是节水不可或缺的重要领域，需结合各行业特点，有针对性地制定政策、实施专项行动，提升节水能力和水平。农业要大力发展高效节水灌溉面积，以县域为单元，连片推进，建设一批高效节水灌溉示范县；以更大力度实施节水灌溉设备、器具和管带购置财政补贴政策。工业要大力推进节水改造和技术升级，对高耗水工业企业实施节水改造升级专项行动，淘汰一批高耗水落后产能，彻底解决存量问题，建立增量问题处置长效机制；建立节水改造和技术升级专项引导资金，为企业提供资金支持。生活服务业，特别是洗浴、洗车和高尔夫等，要全面推行特种行业水价，大幅提高水资源费（税）征缴标准和价格水平；城镇居民生活用水建立阶梯水价动态调整机制，提高各阶梯价格水平，实行高额累进加价制；实施生活节水器具购置财政补贴政策。 

　　三是精确管理重点用水户。在生产生活的不同领域，涉及到的用水主体种类繁多，落实节水优先要紧紧抓住重点用水户这个“关键少数”。年用水量规模以上的火核电企业、工业企业、服务业企业和公共机构、城市供水企业、大中型灌区等虽然数量占比不高，但用水量占比高，是节水管理的重点领域。要健全完善国家、省、市、县四级重点监控用水单位名录制度，并进行动态修订，确保重点用水户“应收尽收”，做好名录与水资源管理信息系统、取水许可管理台帐的对接，实现数据互联共享。要加强对重点用水户的监督管理，对其主要用水设备、主要生产工艺用水量、水消耗情况、水循环利用率、用水效率等内容进行在线监控，严格取用水计量设施检查、监控数据统计与分析、水平衡测试、计划用水等的日常监督，指导重点用水户积极开展节水组织建设、制度建设、文化建设，特别是设立水务经理，落实岗位责任。要加大节水执法力度，对重点用水户违法违规取用水行为及时查处，形成有效震慑。 

　　四是精确研究重点区域节水机制。不同区域在节水路径选择上必须精准。华北地区地下水超采严重，对区域经济社会和生态可持续发展构成严重威胁。考虑到京、津、冀三省市水资源利用效率已经处于较高水平[1]，工程、技术节水的潜力有限，必须研究节水新路径，从农业种植结构和制度优化、产业结构和政策调整、地下水量水位双控、水资源有偿使用等方面，构建节水激励和约束双向调控机制。长江经济带和珠三角地区水资源相对丰沛，但水污染防治压力巨大，要充分利用市场机制发达的先天优势，积极探索节水治污新机制，在源头取水、废污水排放环节，发挥价格、税收杠杆的调控作用，减少新鲜水取用量和废污水排放量。西北地区能源化工基地用水需求与区域水资源供给矛盾尖锐，导致农业、生态用水被挤占，客观上要求细化用水总量控制指标，将其分解到流域和行业，强化指标的约束效力，同时积极培育水权交易市场，鼓励通过水权交易满足新增用水需求。新疆等地用水总量已经超过控制红线，要大力倡导真实节水理念，从调减生产规模（灌溉面积）、优化产业结构、压减不合理用水等方面，逐步降低取用水总量，将节约的水回补给生态环境，决不能无序扩大灌溉面积、扩张工业生产和城镇建设规模。 

    三、建立综合保障体系，加快实现精准节水

　　一是建立精准评价节水效果的技术标准体系。节水效果怎么样必须有统一、科学、精准的评价标准。应抓紧启动节水标准研制行动，建立由面上评价和点上评价相配套的标准体系，制订完善体现区域差异化的节水型社会建设评价标准，引导各地精准节水；聚焦农业灌溉、企业生产、居民生活等用水领域，实现标准对用水产品设备、工艺技术、节水管理、评价考核等主要涉水过程全覆盖。节水评价指标及其内容设计应体现多样性、差异性，不仅用水效率指标要改善，政策措施要落实，还要鼓励地方、用水户创新节水管理机制、研发节水新技术，形成正向引导。构建多层次节水标准体系，国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准相互补充，基础标准、技术标准和管理标准相互配套。 

　　二是健全精准量化节水效果的技术保障体系。节水效果是否显著应当有定量化的数据来支撑。应加强取用水计量监控能力建设，对重点用水行业、重点用水户取用水行为进行计量监控，并逐步扩大计量范围，提高计量设施安装率，规范运行维护和监管，健全中央、流域和地方不同层级的水资源监控管理平台。开展节水统计分析工作，制定发布统一、权威的节水统计指标、操作规程，面向重点用水行业、重点用水户，建立节水统计台帐，并逐步扩大统计范围。 

　　三是建成精准体现节水效果的示范单元体系。借鉴绿色制造体系建设评选绿色工厂、绿色设计产品、绿色园区、绿色供应链管理示范企业，打造系列示范单元的做法，科学设计节水示范体系，积极打造一批节水示范区和各具特色的节水载体，形成引领带动、领域全覆盖的示范单元体系；总结提炼节水示范区和不同领域节水载体建设的经验做法，聚焦生产、生活和消费的不同环节，形成可复制、易推广的模式，为在更大范围推广提供样板。 

作者： 陈茂山 陈博 来源：《中国水利》2018年第23期