以补短板为重点 加快完善水利基础设施网络

时间：2019-02-11 来源：新华网

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    鄂竟平部长在分析当前我国治水主要矛盾深刻变化的基础上，明确提出了“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调。构建与社会主义现代化进程相适应的水安全保障体系，推进水治理体系和治理能力现代化，必须做好补齐短板这篇大文章，着力提高水利发展的全面性、协调性和可持续性。

　　一、充分认识水利工程补短板的重要意义

　　新中国成立以来，我国水利建设取得了举世瞩目的巨大成就，为保障经济社会持续快速发展和人民安居乐业做出了突出贡献。当前和今后一个时期，我国处于向“两个一百年”宏伟目标奋进的历史交汇期，与支撑经济社会持续健康发展的要求和满足人民日益增长的美好生活需要相比，我国水利设施能力仍存在明显短板。加快补齐水利工程短板，需求迫切、意义重大。

　　水利工程补短板是深化供给侧结构性改革的内在要求。推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济发展和经济工作的主线。补短板是供给侧结构性改革五大任务之一，是优化供给结构、提高供给质量、增强改革发展动力的重要举措。党的十九大报告在部署建设现代化经济体系中，把水利摆在九大基础设施网络建设之首，纳入深化供给侧结构性改革“补短板”的重要领域；国务院2018年10月印发的关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见中，也对加快推进水利领域补短板工程建设做出了明确部署和要求。实施水利工程补短板，加快健全完善水利基础设施网络，不断提升水利供给保障水平和质量，是深化供给侧结构性改革的内在要求和迫切需要，对推动经济社会持续健康发展特别是当前稳投资、保就业、促增长具有重要意义。

　　水利工程补短板是推进国家相关重大战略的重要支撑。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进区域协调发展战略，重点谋划实施了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，按照“千年大计”部署推进雄安新区建设，党的十九大又将乡村振兴战略作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，提到党和政府工作的重要议程。水利是经济社会发展不可替代的基础支撑。与国家重大战略实施的要求相比，水利还存在薄弱环节和明显制约，京津冀水资源供给保障能力不足，地下水超采严重；长江干流及主要支流部分河段防洪能力不足，上中游水土流失严重；中西部地区和广大农村地区的水利基础设施相对落后，对经济社会发展、人民脱贫致富形成制约。实施水利工程补短板，加快推进重点流域、重点区域、重点领域的水利薄弱环节建设，对支撑和保障国家相关重大战略顺利实施具有重要意义。

　　水利工程补短板是全面提升国家水安全保障能力的重要基础。经过多年不懈努力，我国水安全保障能力显著提升。但是面临着新老水问题相互交织的严峻形势，老的水旱灾害问题尚未得到根本解决，水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新的水问题日益凸显。我国治水主要矛盾已经转化为人民对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾，同时，人民对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾作为次要矛盾仍将长期存在，在一定条件下甚至可能重新转化为主要矛盾，必须予以高度重视。实施水利工程补短板，针对解决新老水问题的迫切需要，精准推进水利薄弱环节建设，可以为水利行业监管创造有利的条件，对全面提升国家水安全保障能力具有重要意义。

　　二、准确把握当前水利工程补短板的特点

　　当前水利工程中的短板具有特殊性和复杂性。为有效补齐补全水利工程短板，必须以习近平总书记“十六字”治水方针为指导，从多个角度辨析并准确把握当前水利工程补短板的特点。

　　具有水利发展的阶段性。水利发展要适应经济社会发展的需求，水利工程的短板就是水利工程供给能力与经济社会发展需求之间的差距。不同历史时期经济社会发展对水利的需求不同，水利的短板也有所不同。目前，我国初步建成了世界上规模最大、功能最全的水利基础设施体系，水旱灾害防御能力已经达到了较安全的水平，人们对防洪、供水的需求基本得到满足。然而，随着经济社会的快速发展，人民群众对美好生态环境的需求快速增长，水生态保护与修复能力不足成为当前水利工程最大短板。与此同时，水利行业监管能力不足的问题更加突显，水利信息化水平落后成为制约水利行业监管能力的突出短板。

　　具有区域发展的不平衡性。广大中西部地区由于历史欠账多、经济落后等原因，水利基础设施建设相对滞后，区域水利发展不平衡的问题依然比较突出。中西部地区和东北地区防洪供水工程体系仍在弥补历史欠账，有的防洪供水能力偏低，很多东部发达地区已经提出率先基本实现水利现代化的目标，水利投入的重点转向水生态修复与保护。根据水利部发展研究中心对全国31个省2016年度水利现代化进程的评估结果，东部地区水利现代化水平为79.2，中部地区为73.0，西部地区和东北地区分别为64.4和63.8，区域水利发展不平衡的问题十分突出。农村水利仍然是水利的薄弱环节，抗御旱涝灾害能力较低，约20%的农村人口没有普及自来水，与城市的防洪供水保障水平存在较大差距。

　　具有危害的放大性。根据“木桶原理”，木桶中的短板虽然只是箍成木桶的所有木板中的一块，甚至是很小很窄的一块，但却是决定木桶盛水量的关键制约因素。从个体在整体中的占比及其影响程度来看，短板对木桶盛水量的影响具有显著放大效应。当前，防洪、供水、生态修复、信息化等领域的工程短板就是影响我国防洪能力、供水能力、生态服务供给能力、行业监管能力提升的薄弱环节和关键所在。以防洪工程短板为例，从“十二五”以来的洪涝灾情来看，近年来治理的中小河流重要河段，已发挥出显著的防洪减灾效益，但每年水灾死亡人数仍然大多发生在中小河流，2016年中小河流和山洪灾害死亡人数占因灾死亡人数的近七成。

　　具有成因的复杂性。当前水利工程短板的形成原因是多方面的。从自然历史角度来看，人多水少、水资源时空分布不均的特点，决定了我国是世界上水情最为复杂、江河治理难度最大、治水任务最为繁重的国家，加之水利公益性特点，与交通、电力、通信等行业相比，水利投入明显不足，过去我们把精力主要放在大江大河、重点区域，中小河流防洪、欠发达地区和农村防洪供水存在较大短板，水资源配置不充分。从经济社会角度来看，长期以来，有些地方经济社会发展没有充分考虑水资源的承载能力，水资源开发利用时没有统筹处理好与其他生态要素的关系，导致水资源水生态水环境等方面问题日益凸显。从观念认识角度来看，以往对新形势下治水主要矛盾变化等理解认识得不够，水利改革发展的思路、目标任务、方法措施没有及时加以调整，主要体现在生态修复、信息化工程方面。

　　三、科学推进水利工程补短板工作

　　水利工程补短板事关水利改革发展全局，能否做好补短板工作，关键是要用“辩证法”客观看待短板，用“矛盾论”深入分析短板，用系统的“方法论”科学补齐短板。

　　“补短板”不能“一刀切”，要“一刀一刀切”。不同的短板成因是不同的，要具体情况具体分析，做到“一把钥匙开一把锁”。各地水利发展水平、水资源禀赋均大不相同，其所处的经济社会发展阶段和面临的水利需求也有所差异，找出的短板也会千差万别，首先要对找出的短板排排队、归归类，找出“最短的那块板”，抓住“牛鼻子”。对于防洪供水能力明显薄弱的地区，首先要加强防洪和供水工程建设，保障人民群众的生命财产安全；对于防洪供水问题已经基本解决的地区，要加强水生态保护与修复工程建设，为人民群众营造美好的水生态环境。其次要认真分析成因，找准“病根子”，结合实际开出本地特色的“药方子”。同样是水资源短缺问题，工程性短缺和水质性短缺需采取不同的解决路径。

　　“补短板”不是“修修补补”，要“综合施策”。决定木桶容量的，不只是短板长度，还有木桶的直径、形状等。“补短板”是一项系统工程，如果把“补短板”简单理解为“缺什么补什么”，那么往往就会忽略矛盾的全局性、复杂性和长远性。就各地而言，短板成因具有综合性，涉及各种复杂的利益关系调整，牵涉面广。许多短板仅仅依靠工程措施难以补齐补全，需要以系统思维综合运用多种方法予以解决。例如针对华北地下水超采问题，应坚持“一增一减”的辩证思维，挖掘调水工程潜力，提升供水保障能力；通过产业结构调整、节水技术改造等多种途径厉行节约，在开源的同时实现节流。

　　“补短板”不是“一锤子买卖”，要“一锤一锤钉”。“冰冻三尺非一日之寒”，短板之所以成为短板，大多是长期积累而形成的。“病来如山倒，病去如抽丝”，对于水利工程补短板要做好打持久战的准备。例如中小河流治理工作已开展了近十年，虽然取得了很大的成绩，但是由于量大面广，流域面积3000平方公里及以上主要支流还有49条未开展治理，列入规划治理任务的中小河流治理率不足50%；水土流失治理工作已开展了几十年，全国亟待治理的水土流失面积还有近180万平方公里，东北黑土地、西南石漠化地区水土资源保护的任务十分迫切。补这些短板，必须发扬钉钉子的精神，一项接着一项补，一年接着一年补，一任接着一任补。

　　“补短板”不忘“促长板”，要“长短相促”。水利改革发展中的“短板”与“长板”在一定的历史条件下是可以相互转化的。在改革开放前，我国水资源水环境水生态问题并不突出，也无所谓水生态修复工程的短板，但是由于长期以来对经济规律、自然规律、生态规律认识不够，忽视了水资源节约和水环境保护，对自然界索取多投入少，开发多保护少，导致水资源水生态水环境问题越来越突出。“补短板”是破难与解题，“促长板”是扬长与创新，前者迫在眉睫，后者事关战略，两者相互影响、相互渗透、相互制约。如果不重视“补短板”，很可能消减原有的“长板”；长板不巩固和做强，也会逐渐退化为短板。因此，只有认清本地的“长”和“短”、“长”中之“短”、“短”中之“长”，以长补短、以长克短、以长避短，才能把长板做优做强，把短板补齐补全，提高水利整体发展水平。

　　（作者：王冠军 庞靖鹏 高龙 作者单位：水利部发展研究中心）