王冠军：推进河湖强监管的认识与思考

时间：2019-07-01 来源：中国水利

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    江河湖泊具有泄洪蓄洪、资源供给、生态支撑、景观文化等重要功能。保护江河湖泊，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。2016年以来，习近平总书记主持召开会议，先后审议通过了《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，在全国江河湖泊全面推行河长制湖长制，建立地方党政领导牵头的河湖管理保护责任体系和相应的制度体系，有力推进了河湖治理保护各项工作。 

　　当前，我国治水主要矛盾已经发生了转化，水利工程补短板、水利行业强监管是今后一段时期水利改革发展的总基调。2019年全国水利工作会议上，鄂竟平部长指出，要打好河湖管理攻坚战，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”，向河湖管理顽疾宣战。以河湖长制为抓手，强化河湖监管，是水利行业强监管的突破口，也是解决河湖突出问题、打好河湖管理攻坚战的根本措施。 

　　1. 强监管是维护河湖健康的现实需要 

　　1.1各类河湖“顽疾”严重威胁河湖健康 

　　习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会的讲话指出，“长江病了，而且病得还不轻”，直指长江沿线的非法排污、非法码头、非法采砂等破坏河湖生态环境的行为。事实上，过去一段时期以来，我国经济持续快速发展，在以GDP刚性增长模式的导引下，很多地方资源开发与环境保护失衡，人水争地、侵占河湖、超标排污等现象普遍存在，河湖水环境、水生态问题不断积累，成为屡治屡犯的“顽疾”，严重损害河湖功能，威胁河湖健康。这些问题，主要集中在盛水的“盆”和“盆”中的水两个方面。 

　　在盛水的“盆”方面，突出问题是围湖造田、围湖造地，导致河湖生态空间缩小，行洪不畅，水体自净能力下降，一些河湖水体完全消失。据统计，1950年以来全国水面面积大于10km²的635个湖泊中，有231个发生了不同程度的萎缩，总萎缩面积1.4万km²，约占现有湖泊面积的18%，储水量减少517亿m³。 

　　破坏“盆”的另一个严重问题是侵占河湖岸线。“乱占、乱采、乱堆、乱建”等“四乱”现象普遍，水域岸线过度开发、占而不用、多占少用、深水浅用等问题突出，有的河流（河段）不到1km就有一座码头。过去一段时期，有的河湖水域非法采砂、非法圈圩、非法围网养殖等问题突出，严重破坏河湖生态环境。 

　　“盆”中的水存在质量恶化和水量不足的问题。河湖水体污染导致河湖功能严重退化。2017年全国24.5万km评价河长中，仍有21.5%的河段水质在Ⅲ类以下，74%的评价湖泊水质为Ⅳ-劣Ⅴ类，一些河湖水体黑臭，鱼虾绝迹，部分河流（河段）水资源功能丧失。河湖生态用水不足，也是导致河湖功能衰减退化的重要原因。北方干旱地区的一些河湖，水资源开发利用程度高，超过承载能力，有的甚至“吃干喝尽”“竭泽而渔”，导致河湖长期干涸，河流生态景观演变为陆地生态景观。 

　　1.2监管“宽松软”是河湖乱象产生的重要原因 

　　河湖问题反复出现，不断积累，原因复杂。对自然规律、经济社会发展规律认识不足，粗放的经济发展方式，“九龙”分散治水导致的职责交叉与缺位以及河湖监管的“宽松软”等，都是导致河湖“顽疾”难以有效根治的原因。其中河湖监管“宽松软”是河湖乱象产生的重要原因，主要表现在以下几个方面： 

　　（1）对河湖监管的认识不够。在经济发展、资源开发和环境保护的思路上，以改变自然、征服自然为主，对河湖等自然资源保护的重视程度不够。20世纪50-70年代，以解决温饱问题为主，围湖造田等现象普遍，河湖及自然湿地面积萎缩明显。改革开放以来，以减轻洪涝灾害损失和提升供水保障能力为主线，在河湖开发与保护方面，出现了一手“硬”和一手“软”，一些涉河湖违法违规问题长期得不到解决。 

　　（2）河湖监管的相关制度不完善。1988年之前，缺乏系统的涉河湖监管法律法规。1988年《水法》《河道管理条例》相继颁布实施，1997年《防洪法》颁布实施，为管好水和盛水的“盆”奠定了法律基础。但是，这些法律法规在涉河湖违法违规行为监管方面不够“硬”，“牙齿”不够锋利，如非法采砂，按照现有法律法规，仅以限额罚款的行政处罚难以制止各类偷采盗采行为。 

　　（3）涉河湖监管执法存在漏洞，部分流于形式。随着各类经济活动活跃，用水矛盾、用地矛盾、排污矛盾、岸线开发与保护矛盾等等，在一些地方十分尖锐，水资源开发利用、入河湖污染物控制、涉河湖建设项目审批等方面的法律法规并没有严格执行，如《防洪法》《水污染防治法》《河道管理条例》等明令禁止的行为并未得到有效控制，导致河湖乱象丛生、生态恶化。 

　　1.3强化河湖监管是解决河湖突出问题的根本措施 

　　自然资源不是取之不尽、用之不竭的资源。要解决开发与保护失衡的问题，必须要树立绿色发展理念，建立资源环境承载能力约束机制，从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为，给自然留下自我修复的空间，给子孙后代留下青山绿水。各类河湖突出问题，主要是由于人的不当行为甚至错误行为引起的，既要治标又要治本，必须依法强化河湖监管，尽快调整人的行为、纠正人的错误行为，从重开发、重建设转向重保护、重监管，还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。 

　　（1）通过强监管调整人的不当行为，从“源头”解决问题。按照现有法律法规，严格制止各类直接破坏河湖空间与生态环境的行为，如过度取水、非法排污、非法采砂、乱占乱用等。同时，发挥水资源水环境承载能力刚性约束作用，以水定城、以水定地、以水定产，促进产业结构升级、经济结构调整，走高质量的绿色发展道路，实现人与自然和谐共生。 

　　（2）通过强监管逐级夯实河湖管护责任，能有效保障河湖治理措施落地见效。问题在水里、根子在岸上。河湖问题，涉及不同部门，职能交叉责任不清导致监管失效。如河湖水体污染，来源于工业生产、城市生活、农业种养殖业以及交通航运等多个污染源，由不同部门负责，出现问题后很难追究责任。通过强化河湖监管，逐级夯实管护责任，层层传导压力，出现问题后有人（部门）来认领并协调解决，确保河湖治理各项措施能落到实处、见到实效。 

　　（3）通过强监管促进山水林田湖草系统治理，维护河湖健康。河湖上下游、左右岸、干支流涉及不同行政区，各地利益诉求不同，管理保护步调不一致，统筹协调难度大。通过强化河湖监管，明确属地责任，强化指标监测和断面考核，倒逼各地统筹推进山水林田湖草系统治理，打破行政区域壁垒，从流域整体性和河湖生态系统性着眼，实现上下游、左右岸联防联治、共建共享，维护河湖健康。 

　　2. 河湖长制为河湖强监管提供了运行平台和制度保障 

　　2.1河湖长制在河湖监管中发挥了重要作用 

　　2016年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，明确要求由各级党政负责同志担任河湖长，作为河湖治理的直接责任人。截至2018年底，全国已全面建立了河长制湖长制，很多河湖实现了从“没人管”到“有人管”、从“分散管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”的转变，不少地方党政主要负责同志主动将问题突出的“老大难”河湖作为自己的“责任田”，一把手抓，抓一把手，逐级夯实责任、强化监管，有效解决了长期积累的河湖生态环境问题，原来脏乱差的河湖变成老百姓休闲散步的亲水公园。如浙江省丽水市，依托河长制，由河长牵头组织有关部门对城市黑臭河流进行综合整治，过去劣V类的水质提高到现在的IV类甚至III类，野生鱼虾重新回到河里，得到了群众的普遍好评。 

　　2.2河湖长制破解了河湖监管的瓶颈约束 

　　优美的河湖生态环境具有公共产品特性。长期以来，责任主体不清和权力责任不匹配的问题，制约了河湖监管实施。在现有制度框架下，河湖长制有效破解了河湖监管的两大瓶颈约束，为河湖强监管措施落地提供了保障。 

　　（1）破解了河湖管护责任主体模糊不清的难题。《宪法》明确，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。实际管理中，水资源涉及水利、环保、国土、住建等不同部门，河湖水域岸线涉及水利、交通、国土、农业、林业等部门，监管过程中被监管的对象不清晰，导致河湖管理出现“公地悲剧”现象。此外，部门、机构具有集体决策特点，河湖监管不力的责任主体被虚化，在追究监管责任时往往被泛化处理，有时候会不了了之。通过分级分段设立河湖长，由各级党政负责同志作为河湖管护直接责任人，形成强有力的监管压力传导机制，确保各级责任主体真正重视河湖治理保护工作，切实解决河湖突出问题。 

　　（2）破解了监管过程中权力与责任不匹配的问题。河湖突出问题，涉及不同部门不同行业，有一些是长期以来历史遗留问题，有一些是为地方经济快速发展做出了“牺牲”，还有一些是利益驱使下的冒险行为。这些问题，对水和“盆”造成严重损害，其原因涉及区域经济发展与生态环境保护的平衡问题、涉及城市及产业布局问题、涉及行业及区域统筹问题，单从行业的角度强化监管，对地方各级水行政主管部门进行督导考核、问责追责，难以取得预期效果，甚至会挫伤各级水利干部的积极性。通过设立党政负责同志担任的河湖长，一方面能够通过行政权力协调部门之间区域之间协同推进解决复杂的河湖问题；另一方面，由上级河湖长对同级部门和下级河湖长进行考核甚至问责，有效解决了被监管对象责任与权力不匹配的问题，形成务实、高效的河湖监管体系。 

　　2.3河湖长制搭建了河湖强监管的基础平台 

　　目前，河湖长制工作进入从“有名”到“有实”转变、实现名实相副的新时期。通过建立河湖长制组织体系，健全河湖管理相关制度，强化对河湖长的考核问责，切实解决了河湖监管“宽松软”的问题，夯实了新时期河湖强监管的基础平台。 

　　（1）全国共明确省、市、县、乡四级河湖长30多万名，省、市、县成立了河长办，为强化河湖监管提供了坚实的组织和人员保障。按照河湖长制现有制度设计，由上级河湖长对相关部门和下一级河湖长履职情况进行督导、对目标任务完成情况进行考核，河湖监管的主体和被监管对象由行业部门转移至地方各级党委政府，形成权力责任相匹配的监管格局，大大提升了湖监管效能。 

　　（2）建立健全了河湖监管的相关制度，围绕保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态的主要任务，明确了具体监管事项与工作要求，对河湖长履职情况、部门涉河湖项目行政许可及审批情况、民事行为主体涉河湖违法违规查处情况以及河湖保护与生态治理修复情况等，纳入监管范围。 

　　（3）在河湖长制工作实践中，探索形成了明察暗访相结合的监管方式。既可以通过已建立的监督检查、考核评估等机制，强化涉河湖违法违规行为的监管，也可以采取“不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场”的方式，了解河湖治理实际情况，打破了原来形式化、样板化的监管模式。同时，通过设立河湖长公示牌，公布电话或者设置APP等方式，鼓励媒体、群众对破坏和污染河湖的行为以及解决河湖突出问题、开展河湖治理保护不力的河湖长进行监督举报，形成良好的公众监督氛围，确保河湖治理各项任务落到实处，实现“河畅、水清、岸绿、景美”，为群众提供更多的优美生态环境产品。 

　　3. 强化河湖监管，确保河湖治理取得实效 

　　鄂竟平部长在全国水利工作会议讲话指出，要打好河湖管理攻坚战，聚焦管好盛水的“盆”和盆中的水，向河湖管理顽疾宣战，推动河长制湖长制加快从“有名”向“有实”转变。按照现有制度设计，切实发挥各级河湖长的作用，集中解决河湖“乱占、乱采、乱堆、乱建”等“四乱”问题，管好河道湖泊空间及水域岸线，着力解决“水多、水少、水脏、水浑”等问题，管好河道湖泊中的水体，推动河湖面貌明显改善。 

　　3.1确保“清四乱”取得实效 

　　2018年7月，水利部在全国范围内部署对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖突出问题开展专项清理整治行动，要求对第一次全国水利普查流域面积1000km²以上河流、水面面积1km²以上湖泊的“四乱”问题进行全面摸查和清理整治。 

　　该项工作时间紧、任务重、难度大，需要以河湖长制为抓手，逐级落实监管责任，管好盛水的“盆”，让河湖水域及岸线干净整洁。尽快完成河湖管理范围划定工作，明确河湖管理边界，补齐河湖监管短板。按照水利部部署，集中清理非法侵占水域滩地、非法采砂、非法堆放固体废弃物、非法排污以及河道内非法建筑物等，严格按照时间节点和任务要求，逐级强化监管，对未按时完成任务或者弄虚作假的进行问责。组织编制岸线保护和采砂管理规划，强化各级涉河湖岸线行政审批的监管，对手续不全、未批先建等行为严肃查处，对岸线占而不用、多占少用等要摸底调查，明确整改期限，确保有序开发。 

　　3.2推进河湖水体的治理保护 

　　围绕河湖长制各项任务落实，统筹推进“盆”中水的监管，有效防范“水多”、防治“水少”、整治“水脏”、减少“水浑”。 

　　这些问题，监管范围涉及经济社会发展的方方面面。由各级河湖长负责，统筹谋划，短期集中整治与长期系统治理相结合，从根子上解决当前突出的水问题。短期看，监管的重点是保障河道生态用水、禁止污水直排入河、清理肥水养殖等，有效解决河湖干涸、水体黑臭、鱼虾绝迹等突出问题。长期看，监管重点为落实绿色发展理念、调整经济发展模式、升级产业结构、开展山水林田湖草系统治理，努力形成有利于河湖健康的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，推动河湖生态环境发生历史性、转折性、全局性变化，让干净、整洁、生态的河湖成为美丽中国的新名片。 

　　3.3加快河湖管理立法 

　　河湖长制在河湖强监管实践中发挥了明显作用，一些省份颁布实施了河湖长制的地方法规，实现河湖强监管有法可依。为进一步强化河湖强监管，亟需加快《水法》《河道管理条例》等法律法规的修订，将河湖长制好的做法纳入法律法规，进一步完善河湖管理体制，明确河湖管护责任，建立健全河湖管理机构，强化河湖规划的刚性约束，完善河道采砂、涉河建设项目、河道清障等监管制度，夯实河湖强监管的法治基础，让河湖强监管有法可依、落到实处。