扎实推动长江经济带高质量发展

时间：2019-09-16 来源：求是

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    长江是中华民族的母亲河，水系庞大，水资源总量约占全国的35%，不仅哺育沿江4亿人民，还通过南水北调惠泽华北广大地区。长江流域山水林田湖草浑然一体，具有强大的涵养水源、繁育生物、释氧固碳、净化环境功能，是我国重要的生态安全屏障，更是子孙后代生生不息、永续发展的重要支撑。习近平总书记多次深入长江沿线考察工作，多次对长江经济带发展作出重要指示批示，亲自谋划、亲自部署、亲自推动长江经济带发展战略，在重庆、武汉先后两次主持召开座谈会并发表重要讲话。推动长江经济带高质量发展，必须深入学习习近平总书记重要讲话精神，全面贯彻党中央决策部署。

　　一、明确战略定位

　　推动长江经济带发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略，对实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。关于长江经济带的战略定位，需要重点明确四个方面。

　　成为引领中国经济高质量发展的排头兵。长江经济带覆盖我国11省市，横跨东中西三大板块，国土面积虽然只占全国的21.4%，但集聚了42.8%的人口，2018年创造了44.1%的国内生产总值，在我国经济发展中具有重要引擎作用。长江经济带东有长三角城市群，西为中西部广阔腹地，市场需求潜力和发展回旋空间巨大。在当前全球经济增速放缓、不确定性增多，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的大背景下，推动长江经济带高质量发展，必须充分发挥长江黄金水道独特作用，构建现代化综合交通运输体系，推动沿江产业结构优化升级，培育具有强大竞争力的三大城市群，使之成为引领我国经济高质量发展的排头兵。

　　成为实施生态环境系统保护修复的创新示范带。长江是我国重要的生态宝库和生物基因宝库，流域内动植物千姿百态，珍稀水生生物十分宝贵，生物多样性居我国七大流域之首。长江也是我国水量最丰富的河流，年均水资源总量9960亿立方米。长江流域森林覆盖率达40%以上，河湖湿地面积约占全国的20%。推动长江经济带高质量发展，必须坚持共抓大保护、不搞大开发，统筹江河湖泊丰富多样的生态要素，构建江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局，使之成为实施生态环境系统保护修复的创新示范带。

　　成为培育新动能引领转型发展的创新驱动带。长江经济带科教资源富集，目前，普通高等院校数量占全国的43%，研发经费支出占全国的46.7%，有效发明专利数占全国40%以上。长江沿线集聚了2个综合性国家科学中心、9个国家级自主创新示范区、90个国家级高新区、161个国家重点实验室、667个企业技术中心，占据了全国的“半壁江山”。推动长江经济带高质量发展，必须依托区域人才、智力密集优势，坚定不移推进供给侧结构性改革，坚决淘汰落后过剩产能，大力激发创新创业创造活力，实现由要素驱动、投资驱动向创新驱动的转变，使之成为培育新动能引领转型发展的创新驱动带。

　　成为创新体制机制推动区域合作的协调发展带。长江经济带上中下游资源、环境、交通、产业基础等发展条件差异较大，中游、上游人均地区生产总值仅分别为下游的60.3%和49.2%，地区间基本公共服务水平差距明显。推动长江经济带高质量发展，必须立足上中下游地区比较优势，创新区域协调发展机制，统筹人口分布、经济布局与资源环境承载能力，打破行政分割和市场壁垒，促进要素跨区域自由流动，提高要素配置效率，激发内生发展活力，使之成为创新体制机制推动区域合作的协调发展带。

　　二、把握根本遵循

　　习近平总书记站在历史和全局的高度，从中华民族长远利益出发，系统谋划了长江经济带发展的全局性、根本性、战略性重大举措，为推动长江经济带发展掌舵领航、把脉定向，立下规矩、划定红线，是新时代深入推动长江经济带高质量发展的理论指导和根本遵循。对此，要重点把握三个关键点。

　　“生态优先、绿色发展”这一理念，在推动长江经济带高质量发展中居于统领地位。2007年爆发的太湖蓝藻污染事件，曾使太湖明珠蒙垢。太湖水危机后，流域地区在应急防控、综合整治等方面做了大量工作，太湖至今已连续十多年安全度夏。图为太湖美景。 国家发展改革委供图

　　坚持生态优先、绿色发展的理念。习近平总书记强调，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，牢固树立和贯彻新发展理念，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。“生态优先、绿色发展”这一理念，在推动长江经济带高质量发展中居于统领地位。前几年，长江流域废污水年排放量已突破300亿吨，长江水体恶化已成为流域生态安全和经济社会可持续发展的重要瓶颈，到了非下大决心整治不可的地步。如果继续遭到破坏，不仅会断了子孙后路，而且在我们这一代人就会有“现世报”。因此，推动长江经济带发展必须坚持生态优先、绿色发展理念。

　　坚持共抓大保护、不搞大开发的战略导向。习近平总书记明确指出，以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。这是在新的历史起点上推动长江经济带发展的总体要求和基本遵循。“共抓大保护”，现阶段的关键是把握好“共抓”，增强系统思维能力，发挥好协同作用。长江经济带上下游、左右岸、干支流、江湖库是一个有机整体，必须将整个流域作为完整单元来保护修复，以体现科学性、有效性。无论是水运、发电、防洪、灌溉，还是港口、岸线、产业发展，都要服从服务于长江生态环境保护修复。“不搞大开发”，不是不要开发，而是要刹住无序开发、破坏式开发和超范围开发，开发必须在资源环境的承载能力之内，必须以保护修复长江生态环境为前提，走生态优先、绿色发展之路，实现科学、绿色、可持续的发展，在全国率先实现高质量发展。如果仍然沿袭老路，经济开发建设的规模强度超出了资源环境的承载能力，大开发就会演变为大破坏。

　　正确把握“五个关系”。习近平总书记强调，新形势下推动长江经济带发展，关键是要正确把握“五个关系”。我们必须深刻领会，真正做到融会贯通、学好用好，常学常新、常用常新。

　　一是正确把握整体推进和重点突破的关系，全面做好长江生态环境保护修复工作。这一关系讲的是推动长江经济带发展的基本前提，就是要把保护修复长江生态环境摆在压倒性位置，从生态系统的整体性和长江流域的系统性着眼，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，追根溯源、分类施策、系统整治，逐步解决长江经济带环境透支问题。

　　二是正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子。这一关系讲的是推动长江经济带发展的关键要义，就是要坚持绿水青山就是金山银山，在保护生态的前提下谋发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调。

　　三是正确把握总体谋划和久久为功的关系，坚定不移将一张蓝图干到底。这一关系讲的是推动长江经济带发展的方法论，就是要胸怀百年大计、千秋大业，绘好蓝图、科学规划，以钉钉子的精神，一锤一锤钉下去，积小胜为大胜。

　　四是正确把握破除旧动能和培育新动能的关系，推动长江经济带加快建设现代化经济体系。这一关系讲的是推动长江经济带发展的动力问题，就是要以壮士断腕、刮骨疗伤的决心，积极稳妥腾退化解传统落后产能，破除无效供给，大力实施创新驱动发展战略，培育发展先进产能，增加有效供给，实现腾笼换鸟、凤凰涅槃。

　　五是正确把握自身发展和协同发展的关系，努力将长江经济带打造成为有机融合的高效经济体。这一关系讲的是推动长江经济带发展的联动问题，就是要有“一盘棋”的思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，找准定位、发挥比较优势，协调联动、缩小发展差距，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。

　　三、客观认识成绩

　　在推动长江经济带发展第一次和第二次座谈会上，习近平总书记都发表了重要讲话，有关部门和沿江11省市深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，贯彻落实党中央和国务院决策部署，在提高思想认识、强化顶层设计、改善生态环境、促进转型发展等方面取得了阶段性积极成效。

　　顶层中层设计基本完成。形成了“1+N”的长江经济带发展规划体系。“1”是指《长江经济带发展规划纲要》，这是推动长江经济带发展的纲领性文件，为实施长江经济带发展战略提供了基本遵循。“N”是指有关方面围绕落实规划纲要，制定的10个专项规划、11个实施方案以及“4+1”指导意见等一系列支持政策。

　　共抓大保护格局基本确立。三年多来，我们以持续改善长江水质为中心，统筹推进水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”，扎实推进城镇污水垃圾处理、化工污染治理、农业面源污染治理、船舶污染治理以及尾矿库污染治理“4+1”工程，组织开展系列专项整治行动，全面完成1361座非法码头整治，2018年长江经济带断面水质优良比例达到79.3%。

　　综合立体交通走廊建设加快推进。着力推动航道区段标准、船舶标准、港口码头管理、通关管理“四个统一”建设，长江南京以下12.5米深水航道整治工程已全线贯通，长江通关一体化改革成效显著。2018年，长江干线年货物通过量达26.9亿吨，比上年增长7.6%，位居世界内河首位。同时，多式联运加快发展，综合交通网络建设持续加强。

　　绿色发展的引领支撑作用不断增强。上海、安徽、四川、武汉全面创新改革试验扎实推进，以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局加快构建。对外开放水平不断提升，上海、浙江、湖北、重庆、四川、江苏自贸试验区改革试点持续推进，长江经济带发展与“一带一路”建设融合共进，2018年，长江经济带各省市开行中欧班列4138列，占全国开行总列数的65%。

　　体制机制逐步建立。划定沿江11省市生态保护红线，全面推行河长制湖长制，进一步理顺中央与地方、部门与部门间的管理职责界限，印发《长江经济带发展负面清单指南（试行）》，建立健全国土空间管控机制，初步实现长江国控断面水环境质量统一监测、统一发布，长江经济带“1+3”省际协商合作机制全面建立，长江保护法立法进程加快推进。

　　坚持互联互通，加快构筑综合立体交通走廊是推动长江经济带发展的重要方面。上海洋山深水港四期码头是全球最大的自动化集装箱码头，得益于洋山深水港的规划建设和多年发展，上海国际航运中心龙头带动作用进一步发挥。图为上海洋山深水港四期自动化码头。 国家发展改革委供图

　　总的来看，经过不懈努力，近年来推动长江经济带发展各项工作全面推进，在生态环境进一步改善的同时，经济发展质量和效益不断提升。2018年，长江经济带地区生产总值40.3万亿元，比上年增长7.4%，占全国比重为44.1%，比2015年提高1.8个百分点。

　　四、直面困难挑战

　　在充分肯定取得阶段性成效的同时，也要清醒认识推动长江经济带发展面临的困难挑战和需要解决的问题隐患。

　　长江流域山水林田湖草浑然一体，是我国重要的生态安全屏障。贵州省威宁县草海素有“高原明珠”之称，是贵州省最大的天然淡水湖。从上世纪50年代起，围湖造田等人类活动给草海带来了毁灭性的破坏。近年来，贵州省全力推进草海综合整治，使草海重新恢复“明珠”气质。图为草海一湖清水。 国家发展改革委供图

　　从工作基础看，目前长江生态环境面临的形势仍然十分严峻。主要表现在三个方面。一是生态环境保护任务仍然艰巨。长江经济带污染物排放基数大，2017年废水排放量占全国的43%，废水中的化学需氧量、氨氮、总氮、总磷排放量都接近全国的一半。岸线管理利用粗放，环保设施跟不上，矿产开采遗留问题多，有的地方煤矿、磷渣废水通过支流进入长江，有的直接渗入地下水，治理难度和费用都很高。二是流域环境风险隐患较为突出。长江危险化学品码头和船舶数量多、分布广，仅重庆至安徽段危险化学品码头就接近300个。长江干线港口危险化学品年吞吐量已达1.7亿吨，运输量仍以每年近10%的速度增长，危险化学品发生泄漏的风险仍然较大。三是流域生态功能退化依然严重。长江“双肾”洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，接近30%的重要湖库仍处于富营养化状态，长江生物完整性指数较差，中华鲟、胭脂鱼、“四大家鱼”（青鱼、草鱼、鲢鱼、鳙鱼）等鱼卵和鱼苗大幅减少，白鳍豚已功能性消失，江豚面临极危态势，野生扬子鳄处于极度濒危状态。

　　从工作观念看，共抓大保护的压倒性位置仍然很不稳固。习近平总书记讲“长江病了”，这些“病”从根本上讲，还是一些基层干部政治站位不高，对习近平生态文明思想学习领会不透彻，贯彻落实不坚决。有的干部没有从政治高度充分认识共抓大保护的极端重要性，仍未真正树立绿水青山就是金山银山的理念，思想上麻痹大意、行动上被动消极，对于党中央提出的规矩红线缺少敬畏之心。有的干部在工作中没有真正坚持新发展理念，仍然受“先污染后治理”、“先破坏后修复”的旧观念影响，认为在追赶发展阶段“环境代价还是得付”，与共抓大保护背道而驰。还有的干部没有真正树立正确的政绩观，简单地把政绩与经济指标画等号，为了快出政绩，搞破坏式开发、污染性增长和黑色GDP，不顾及未来发展和子孙后代福祉。

　　从工作思路看，共抓大保护的系统性仍然很脆弱。主要表现在“三个不够明晰”。一是全流域生态环境底数不够明晰。目前，对各类生态隐患和环境风险梳理掌握得不全面，相关指标体系及基础数据库尚待建立，不仅在全局和整体层面，而且在沿江11个省市各自省域内都尚未拿出系统性解决的策略方案。二是共抓大保护的突破口和抓手不够明晰。总的来看，目前的长江生态环境保护修复工作，还没有从长江流域的完整性和生态的整体性出发进行系统布局。面对长江经济带污染排放重、生态损害大、环境风险高的态势，还没有找到有效破解的抓手。三是推动高质量发展的路径不够明晰。一些地方对于推动供给侧结构性改革、建设现代化经济体系的路径还不明，方法还不多，还在比拼要素投入、搞政策竞争。

　　从工作机制看，协调联动发展的力度还不强。既有全流域统筹不力的问题，也有各区域间合作不够的矛盾。从全流域来看，条块分割，缺乏高层次协调机制。特别是省际沟通协商成本较高，跨部门、跨区域联动协调不够，导致沿江省市在水资源开发利用和生态补偿等方面矛盾依然突出。比如，水利、环保的监测站点多有重合，容易造成数据来源多头、相关监测口径不一致的问题。从流域内各区域来看，合作虚多实少，缺乏硬约束。当前“九龙治水”和“划江而治”的管理困境，导致区域环境污染联防联治、交通互联互通、生产力布局和一体化市场建设等方面的合作口号多、落实少。特别是环境污染联防联治方面，还存在推诿扯皮现象。

　　从工作保障看，各方面主观能动性有待提高。主要表现在三个方面。一是资金使用效率不高。各个行业部门项目资金难以统筹整合，资金使用整体效率有待进一步提升。各类金融的支持力度也有待加强。二是人才队伍配备不足。沿江很多地方还没有充实工作专班。一些地方环保专业人才缺乏，难以满足生态环境日常监管需要。目前沿江有关省市在入河排污口整治、岸线清理整治、生态环境问题整改过程中，都不同程度面临技术人才短缺问题。三是法律法规保障不力。与共抓大保护的要求相比，长江经济带法治建设的引领保障作用不足。比如，按照《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国水生动植物自然保护区管理办法》等规定，任何人禁止进入核心区，缓冲区只准从事科研活动，但由于长江干流属于开放性水域，很难封闭管理，导致相关规定难以执行。

　　五、狠抓贯彻落实

　　推动长江经济带高质量发展，必须坚持生态优先、绿色发展，勇于担当、主动作为，坚决打好长江保护修复攻坚战，努力做到“五个坚持”。

　　四川天府新区是“一带一路”建设和长江经济带发展的重要节点。近年来，天府新区以成都科学城为主要承载地，规划布局新经济和人工智能产业园等6大产业社区，大力发展以数字经济为核心的新经济。图为天府新区成都科学城。 国家发展改革委供图

　　坚持问题导向，大力推进生态环境保护修复。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段过程中，污染防治和环境治理是必须跨越的一道重要关口。应当咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎。要保持加强生态环境保护建设的定力，不动摇、不松劲、不开口子。一方面，狠抓突出问题整改，全面排查生态环境问题及风险隐患，采取有力措施，逐项开展整改。另一方面，强化治本之策，大力推进生态环境污染治理“4+1”工程。

　　坚持互联互通，加快构筑综合立体交通走廊。加快沿江高铁等一批综合交通走廊骨干项目规划建设，积极发展多式联运，提高综合交通网络化、智能化、现代化水平。重点任务包括：提升黄金水道功能，稳步推动航道区段标准、船舶标准、港口码头管理、通关管理“四个统一”建设；完善综合运输网络，加快沿江铁路、省际待贯通高速公路、支线机场等重大基础设施项目建设；加快发展铁水、公水、空铁联运，着力解决各种运输方式之间的衔接问题，优化与中欧班列、水水中转等运输模式的高效衔接。

　　坚持创新引领，推动经济加快转型升级。大力实施创新驱动发展战略，加快推进产业转型升级，推动绿色发展，深化对外开放。重点需要做好：提高自主创新能力，加快上海具有全球影响力科技创新中心和张江、合肥综合性国家科学中心建设等；推动产业转型绿色发展，优化沿江产业特别是重化工产业布局，打造世界级先进制造业集群；推进新型城镇化，推动沿江城市群和城市群内部各城镇错位发展；实施全方位对外开放，提高自由贸易试验区建设质量，加强与“一带一路”建设的融合。

　　坚持深化改革，加快构建共抓大保护的体制机制。以建立生态环境保护硬约束机制为重点，加强规划管控，强化监测预警，深化省际协商合作，加快长江保护立法，推进生态环境协同治理，夯实共抓大保护的体制基础。重点任务包括：建立规划综合管控机制和负面清单管理制度；建立健全生态补偿机制，激发沿江生态保护动力；完善省际协商合作机制；完善长江环境污染联防联控机制和预警应急体系；强化水环境质量监测预警机制；加快长江保护法立法进程，实现保护长江生态环境有法可依。

　　坚持统筹协调，推进各项工作落实到位。认真落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，加强统筹协调，压实主体责任，形成共抓大保护合力。推动长江经济带发展领导小组办公室要进一步发挥好统筹协调、督促检查、调研评估等职责作用，强化各有关方面的协同联动。有关部门要按照职责分工，协同配合、主动作为，加强对地方的指导。沿江省市要切实履行主体责任，强化对市县的指导督导，确保各项工作落实到位。要在加大投资力度、加强宣传培训、严肃纪律问责等方面重点着力，切实推动解决重点难点问题，抓好各项工作落实到位。

（来源：《求是》2019/18 作者：全国政协副主席、推动长江经济带发展领导小组办公室主任、国家发展和改革委员会主任何立峰）