京津冀协同发展，水环境是“先手棋”

时间：2020-05-18 来源：光明日报

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京津冀地处华北平原，三地山水相连，错综复杂的海河流域水系将彼此紧密联结。然而，多年来，海河流域以全国1.3%的有限水资源量承载着全国10%的人口，以及京津冀等26个地级以上城市的生产生活用水，水资源供需矛盾十分突出。

　　生态环境有着显著的跨区域特点，推进京津冀协同发展，生态环境保护领域最有条件和基础率先取得突破；同时，安全的水资源和水环境也是实现社会经济可持续发展的重要前提。因此，加快建立京津冀水资源保护与水污染联防联控机制，切实改善水环境质量，应成为支撑三地协同高质量发展的“先手棋”。

　　现状：三地水资源和水污染问题突出

　　海河流域多年平均水资源总量为295亿立方米，承载着大量人口和工农业的用水需求。近年来，虽然南水北调中线工程的开通为京津冀地区增加了水资源量，但仍不能满足区域发展需要。相关调查显示，京津冀对海河流域地表水资源开发利用率已达98%，流域天然地表径流较少，生态基流难以保障，部分主要河段出现季节性断流，河道自净能力差；加之流域内产业结构偏重，人口密度大，产生的大量生产生活污水虽得到有效处置，但污染物排放总量远超水体纳污能力，水污染问题依然严重。

　　近年来，京津冀在区域水污染防治方面采取了一些协同措施：

　　一是建立水污染协同治理机制。国家有关部委牵头成立了京津冀及周边地区水污染防治协作小组，三地签署了《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，建立环境执法联动工作机制，发布《京津冀重点流域突发水环境污染事件应急预案》，开展水污染防治联合督导检查和渔政联合执法行动，进行突发水环境污染事件应急演练。

　　二是实施流域协同治理。三地签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，针对永定河、北运河、潮白河等重点河流水污染问题制定了《京津冀协同发展六河五湖综合治理与生态修复总体方案》，旨在共同改善流域生态环境。

　　三是推进流域横向生态补偿。在生态环境部、财政部等部委的指导下，京冀建立了密云水库水源涵养区生态补偿机制，津冀签订了《关于引滦入津上下游横向生态补偿的协议》，补偿资金主要支持上游河北张承地区开展水环境治理、水生态修复及水资源保护等工作，清除了密云水库上游、引滦用水主要污染源，有效保障了密云、潘家口两大重要水源地安全。

　　原因：污染防治碎片化+资源保护条块化

　　尽管在重点区域水污染协同治理上达成共识，但在海河流域水资源保护和水环境综合治理上，京津冀仍存在水污染防治碎片化和水资源保护条块化的问题，河流整体治理成效尚未明显显现。《2018中国生态环境状况公报》显示，2018年海河流域为中度污染，Ⅲ类及以上断面占46.3%，比全国低28个百分点；劣Ⅴ类占20.0%，比全国高13.1个百分点。水质状况整体不如长江、黄河、珠江等重点流域，水环境形势不容乐观。

　　究其原因，京津冀目前缺乏类似大气污染防治领导小组这样的高层次统筹协调，导致三地水污染防治协同组织的约束力不够强，协同治理合力有待提高。京冀、津冀虽在流域局部开展了水污染协同治理，但尚未形成以海河全流域水系为单元的京津冀一体化协作治理模式。

　　调查显示，三地水环境监测点位多集中在建成区和行政交界，而对农村地区和支流水系的监测点位相对不足，相关部门间协同合作薄弱，没有形成完备的全流域水环境监测网络体系。水的污染来源复杂，具有污染物多样性、隐蔽性、积累性及难收集的特点。目前，京津冀水污染源解析不够透彻，规划、技术、标准等不统一，水污染治理投入和成效参差不齐。

　　此外，按照行政区划实施属地水质达标责任考核，没有建立以流域水系为单元的一体化考核机制，治理效果多体现为暂时性、局部性成效，流域水环境质量的整体改善空间还很大。

　　对策：建立水资源保护联防联控协调机制

　　京津冀协同保护、治理水资源问题，是探索生态文明建设有效路径、促进人口、经济、资源、环境协调发展的需要。因此，笔者建议，以政府为主导，激活市场配置力量，构建更高效的京津冀水资源保护与水污染联防联控机制，统筹推进海河流域水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水涝灾害防范，促进区域社会经济发展与水空间、水资源、水环境和水功能禀赋相适应、相协调，服务保障京津冀协同发展。

　　首先，完善京津冀水资源保护与水污染联防联控组织体系。升级京津冀及周边地区水污染防治协调小组规格，优化跨区域、跨部门水生态环境保护相关管理和保护机制，建立白洋淀、密云水库及海河中下游区域水资源保护与水污染防治协作模式。完善基于水量和水质的省际横向生态补偿制度。创新河湖长管理，建立京津冀跨省河湖长制，实行轮值制度。

　　其次，健全京津冀水资源保护与水污染防治制度体系。开展京津冀水资源保护与水污染防治联合立法，制订京津冀水污染防治条例，出台统一的限制、禁止、淘汰类产业目录，开展负面清单管理。建立排污口生命周期管理制度，探索跨界重大生态环境损害赔偿制度。促进流域水环境保护、水生态修复、水污染防治等专项规划的“多规合一”，统筹配置治理资金、技术和人力。

　　再次，优化京津冀“天空地，通导遥”监测预警评估体系。建设布点科学、密度合理、智能响应的省（市）、市、县、乡和重点涉水企业的五级水环境监测体系。利用物联网、卫星遥感、大数据和人工智能等技术，建立信息全面、要素齐全、数据共享、决策科学的水资源和水环境监测监控、预警预报、指挥调度一体化综合管控平台。

　　同时，构建流域水系综合治理工程体系。以流域水系为单元，协调以白洋淀、密云水库等湖库为核心的上游干支流水库群与中下游水系生态之间的关系，加强永定河、北运河等流域综合治理，点源面源内源同治、左右岸上下游共治，实现水系连通、水体循环，特别注重改善中游段水体流态，提升河流自净能力。通过自然修复和人工抚育措施，提高承德、张家口等地区林草覆盖率，减少水土流失和土地沙化，增强海河流域上游水源涵养、水土保持等生态服务功能。

　　最后，还应强化水资源保护与水污染联防联控责任体系。着眼海河流域尺度，探索突破行政区划界限，细化相关地区和部门管理权限和职责，明确考核评价标准和问责奖励相关制度。对重要生态功能区，加大节水、水质、用水效率、生物多样性和水土流失治理面积等绿色发展指标考核权重，并将评价结果作为地方领导干部调整、选拔任用、奖励惩戒的重要依据。

　　（作者：何跃君、郝玉龙，分别系北华航天工业学院高级工程师，北华航天工业学院党委书记、教授）