鄂竟平：提升生态系统质量和稳定性

时间：2020-12-18 来源：中国水利网

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    生态兴则文明兴。生态系统是人类社会赖以生存和发展的基石，生态系统质量和稳定性综合反映了生态系统结构、过程、功能完整性和健康状态，以及生态系统抵抗干扰、自我调节、动态平衡的能力。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出提升生态系统质量和稳定性，这是以习近平同志为核心的党中央着眼全局作出的重大决策部署，对于促进人与自然和谐共生、建设美丽中国具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　一、准确把握生态系统的完整性

　　习近平总书记指出，山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草。这深刻揭示了生态系统各要素之间以及整个生态系统与人的依存关系，为加强生态系统整体保护和修复、提升生态系统质量和稳定性提供了根本遵循。

　　（一）正确认识山水林田湖草是一个生命共同体。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。山水林田湖草等生态系统各要素，既有各自内在的结构、功能和变化规律，又与其他要素相互耦合、相互影响。正如人体各个器官紧密联系一样，治山、治水、治林、治田、治湖、治草任何一个环节的动作，都会经内部传导机制影响到其他环节，乃至影响生态系统全局。

　　（二）我国生态系统整体质量和稳定性状况不容乐观。我国人多地少水缺，河流、湖泊、森林、草原、湿地等资源分布不均，加之历史上长期过度开发索取，生态系统总体比较脆弱，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间面积的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%。各生态子系统也受到不同程度的损害，全国水土流失面积273.69万平方公里，占陆地国土面积（不含港澳台）的28.6%；河道断流、湖泊萎缩、水质污染等问题仍然存在；全国森林覆盖率远低于全球平均水平，草原中度和重度退化面积占1/3以上；生物多样性指数下降，一些珍稀特有物种极度濒危。这些问题已成为我国经济高质量发展和满足人民美好生活需要的突出制约，必须下大力气加以解决。

　　（三）通过把握山水林田湖草的完整性提升生态系统质量和稳定性。生态系统的完整性，决定了提升生态系统质量和稳定性必须树立大局观、全局观，算清长远账、整体账，把山水林田湖草作为一个生命共同体来统筹考虑、综合施策。要深入研究各要素健康状态的评判标准，逐一分析各要素发挥作用、相互影响的路径和规律，明确各治理环节的任务清单和负面清单，制定从源头上系统开展生态保护修复的整体预案和行动方案。要建立完善生态系统保护治理的协调联动机制，统筹发挥各方治理合力，打通陆地水域、上中下游、山上山下、地上地下，加快推动“单个因子”保护修复模式向“山水林田湖草”系统保护修复模式转变。

　　二、加强生态系统保护，促进生态系统良性循环

　　党的十八大以来，我国坚持绿色发展，全面加大生态保护力度，生态系统恶化趋势得到基本遏制，实现了沙化土地面积由长期扩大到持续缩小、森林面积和森林蓄积量由长期下降到逐年上升、水土流失面积强度“双下降”、江河湖泊生态明显向好的历史性转变。据统计，2012年至2018年，完成防沙治沙1310万公顷，全国沙化土地面积由上个世纪末年均扩展34.36万公顷转为年均减少19.8万公顷；森林面积、森林蓄积量分别由20769万公顷、151.37亿立方米提高到22045万公顷、175.6亿立方米；全国水土流失面积减少2123万公顷。但我国生态系统仍较为脆弱，保护压力依然较大，加强生态系统保护刻不容缓。

　　（一）推行草原森林河流湖泊休养生息。绿水青山是生态系统具有良好质量与稳定性的最好标志。推行草原森林河流湖泊休养生息，就是要坚持用养结合，合理降低开发利用强度，保护并有效恢复自然生态承载能力，全面提升自然生态服务功能，实现资源永续利用。推行草原森林休养生息，要通过“禁”“休”“轮”“种”等综合措施，实施封育保护、生态移民、舍饲圈养，扩大退耕还林还草，因地制宜开展草场保护治理，完善天然林保护制度，全面停止天然林商业性采伐，严厉打击乱砍滥伐、毁林挖草、非法开垦占用等违法行为。推行河流湖泊休养生息，要通过“治”“保”“还”“减”“护”等综合措施，对生态过载的河湖实施治理与修复，保障河湖生态用水，退还河湖生态空间，保护和合理利用河湖水生生物资源，建立健全河湖休养生息的长效机制。

　　（二）构建以国家公园为主体的自然保护地体系。自然保护地体系包括国家公园、自然保护区和各类自然公园，是生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位。要完善划定标准，明确自然保护地功能定位，科学划定自然保护地类型，确立国家公园主体地位，整合优化现有各类自然保护地，合理调整自然保护地范围。要健全管理体制，完善自然保护地设立、晋（降）级、调整和退出规则，实施分级管理和差别化管控，强化监测、评估、监督、考核，压实管理责任。要创新建设机制，加强自然保护地建设，分区分类开展受损自然生态系统修复。发挥政府主体作用，探索全民共享机制。完善自然保护地立法，定期开展监督检查行动，严肃查处违法违规行为。

　　（三）加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理。江河湖泊保护治理是关系中华民族伟大复兴的千秋大计。要深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以建设造福人民的幸福河湖为总体目标，准确把握重在保护、要在治理的战略要求，推进水利工程补短板、水利行业强监管，保障江河长治久安，维护河湖生命健康。在补短板方面，要坚持“确有需要、生态安全、可以持续”原则，以调节水资源时空分布为核心，从全局角度谋划布局水资源配置体系、水生态治理体系，建设一批基础性、枢纽性、战略性重大项目，构建现代化国家水网，全面提升水资源供给和水生态保护能力。在强监管方面，要全面加强对江河湖泊、水资源和水利工程的监管，坚持以水定需、量水而行，合理确定河湖生态水量和重要控制断面生态流量，抓紧将可利用水量逐级分解到不同行政区域，严控区域、行业用水总量和强度，严格水资源供用耗排等各环节监管，强化取水许可管理和水资源论证，落实最严格水资源管理制度，做到全面节水、合理分水、管住用水，真正发挥水资源的刚性约束作用，改善河湖生态环境。要加强湿地生态保护治理，实施好湿地保护修复工程，强化湿地用途管控，坚决遏制各种破坏湿地生态的行为。

　　（四）实施生物多样性保护重大工程。生物多样性是维系生态系统功能和服务、维持生态系统稳定性的主要因素。要做好生物多样性监测调查，健全生物多样性观测网络，综合分析生物物种的丰富程度、珍稀濒危程度、受威胁程度，及时掌握生物多样性动态变化趋势，提高生物多样性的预警水平。要完善生物多样性保护网络，统筹就地保护和迁地保护，加强重要物种栖息地保护，建设生物多样性保护廊道，修复受损或退化的生态系统，保障生物生存繁衍。要实施生物多样性有效保护，在经济社会活动中充分考虑生物多样性保护要求，完善生物资源保存繁育体系，严厉打击乱捕滥猎野生动物、破坏野生动植物资源等行为。加强外来物种管控，完善监测预警及风险管理机制，提高应对外来物种入侵威胁的能力。

　　三、统筹人与自然，调整人的行为和纠正人的错误行为

　　人与自然也是生命共同体。习近平总书记深刻指出，当人类合理开发利用、友好保护自然时，自然的回报常常是慷慨的；当人类无序开发、粗暴掠夺自然时，自然的惩罚必然是无情的。提升生态系统质量和稳定性，必须正确处理人与自然的关系，从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。

　　（一）健全耕地休耕轮作制度。耕作生产是水土资源开发利用的大头。开展耕地休耕轮作，是主动应对生态资源压力、转变农业发展方式的重大举措。要坚持用养结合，在落实最严格耕地保护制度、加强高标准农田建设的同时，对耕地进行全面养护，保护和提升地力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。要优化种植结构，充分考虑主要农产品供应、库存现状等因素，合理确定轮作改种作物和休耕的重点品种，理顺休耕轮作与主要农产品供求余缺的互动关系，全面提升农业供给体系的质量和效率。要推广试点经验，全面总结试点工作中涌现的好做法、好经验，积极推广应用成熟适用的技术模式，创新补助方式，完善补偿政策，充分调动农民参与休耕轮作积极性。

　　（二）实施好长江十年禁渔。长江是世界上水生生物多样性最丰富的河流之一。长期以来，受水域污染、过度捕捞等影响，长江水生生物的生存环境日趋恶化。实施好长江十年禁渔，是扭转长江生态环境恶化趋势的关键之举，是为全局计、为子孙谋的重要决策。要抓好精准退捕，开展全面彻底清查，完成退捕渔船渔民建档立卡工作，逐船逐人登记造册，做好退捕船网处置，按时实现“清船”“清网”“清江”“清湖”。要抓好转产安置，有针对性地制定转产转业安置方案，开展职业技能培训，拓宽转业就业渠道，做好社会保障、搬迁安置等工作，保障退捕渔民生计。要抓好执法监督，重拳出击整治非法捕捞，严厉打击收购、加工、销售、利用非法渔获物等行为，加强禁捕水域周边区域管理，从源头和终端斩断地下产业链。把长江禁渔作为落实“共抓大保护、不搞大开发”的约束性任务，对履职履责不力的地区、单位和个人依法依规问责追责。

　　（三）强化河湖长制。江河湖泊是自然生态系统的重要组成部分。全面推行河湖长制，是党中央着眼破解复杂水问题、维护河湖健康生命作出的重大决策部署。要持之以恒地落实好河湖长制，履行好河湖健康代言人和守护者的重要责任。要管好“盛水的盆”，严格河湖水域及岸线管理，依法划定河湖管理保护范围，严格水域岸线分区管理和用途管制，合理划分保护区、保留区、控制利用区和可开发利用区，实现岸线资源节约集约利用。持续推进河湖“清四乱”，严格规范采砂等涉水活动，坚决整治侵占、破坏河湖行为，实行涉河湖行为全过程监管。要护好“盆里的水”，狠抓河湖水资源保护，强化水资源消耗总量和强度指标控制，着力规范取用水行为，严控水资源开发利用强度，保障河湖基本生态水量。进一步加强水污染防治，开展河湖健康评价，推进河湖生态综合治理，打造美丽河湖。

　　四、突出重点强化治理，补齐生态系统的短板

　　当前我国已经到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。如果现在不抓紧，将来解决起来难度会更高、代价会更大、后果会更严重。必须坚持问题导向，聚焦水土脆弱、缺林少绿等突出问题，实施专项治理，抓紧补齐生态系统的短板。

　　（一）科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。水土资源是生态环境良性演替的基本要素。我国是世界上荒漠化、石漠化、水土流失最为严重的国家之一。要遵循生态系统的内在机理和规律，因地制宜、分类施策，统筹配置工程、植物、耕作等各项措施。在长江、黄河上中游等水土流失重点治理区域，加强小流域综合治理和坡耕地综合整治。在东北黑土区，加快推进侵蚀沟治理，推广保护性耕作技术，加强黑土地保护。在北方防沙带、西南石漠化地区，合理调整土地利用结构，加强防护林体系建设、草原修复、水土流失综合治理、退耕还林还草、土地综合整治等。要严格限制生产建设活动范围和土地扰动，杜绝“未批先建”项目，坚决纠正先破坏后治理的错误行为，真正管住人为扰动破坏。

　　（二）开展大规模国土绿化行动。国土绿化是实现绿水青山的重要途径。要以增绿增质增效为主攻方向，多途径、多方式增加绿色资源总量，让人民群众充分享受国土绿化成果。要大面积增加生态资源总量，深入推进退耕还林还草工程，加强三北等防护林体系工程建设，加快国家储备林建设，稳步推进城市绿化、乡村绿化行动，大力推进社会造林，提供更多绿色生态产品。要大幅度提升生态资源质量，积极推动国土绿化由规模速度型向数量质量效益并进型转变，坚持走科学、生态、节俭绿化之路，精准提升林草资源质量，加强天然林、退化林改造修复，提升生态服务功能和林地、草原生产力。

　　五、全面实施监管，确保生态系统持续向好

　　提升生态系统质量和稳定性，需要以强有力的监管为保障，构建源头严防、过程严管、后果严惩的全过程监管体系，保持高压态势，形成保护生态系统的浓厚氛围。

　　（一）完善自然保护地、生态保护红线监管制度。这既是让当代人享受到大自然馈赠的重要途径，也是给子孙后代留下宝贵自然遗产的必然要求。要落实管理责任。地方各级党委和政府要担负起相关自然保护地和生态保护红线管理主体责任，将自然保护地、生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件。要实行严格管控。建立全链条、全覆盖、全要素的监管体系，落实生态空间管控要求，严格限制或禁止人类活动，确保自然保护地、生态保护红线生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。要强化监督执法。建立常态化监督执法机制，对违反相关法律法规的部门、地方、单位和有关责任人员严格责任追究。

　　（二）开展生态系统保护成效监测评估。这是及时掌握生态系统信息、客观评价生态系统质量的重要基础。要完善监测评估标准体系。针对不同区域的自然资源禀赋和生态服务功能，统筹考虑山水林田湖草生态系统各要素，从生态系统格局、质量和功能等方面出发，设置科学合理的监测评估标准。要提升监测评估能力水平。综合利用卫星遥感、航空遥感等技术手段和调查评价、暗访督查、第三方评估等方式，充分发挥相关领域监测站点作用，加快构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态系统监测网络，全面系统掌握生态保护成效第一手资料。要抓好监测评估成果运用。加强监测数据的集成分析和综合应用，及时发现变化、预警风险，推动问题早发现、早处置、早整改，同时针对揭示出的问题，深挖问题根源，有针对性地采取措施，促进标本兼治。

　　（三）加强全球气候变暖对我国承受力脆弱地区影响的观测。全球气候变暖对生态系统具有显著影响，可能引发冰川消融、水土流失、物种迁徙、生态退化等一系列问题，已成为当今国际社会共同面临的重大挑战。要提高观测水平，建设全方位的国家气候观测体系，提升青藏高原等生态脆弱区、气候敏感区、监测资料稀疏区的观测覆盖能力，利用天基地基空基等多种观测手段，对基本气候变量开展综合观测、协同观测。要加强基础研究，开展气候与生态系统观测数据的融合分析，深入研究气候变暖的成因、趋势和规律，做好气候变暖与生态系统相互作用的机理研究和影响评估。要深化国际合作，针对气候变暖的全球性特征，加强技术交流和信息共享，为全球气候治理贡献中国智慧、提供中国方案，与世界各国一道努力呵护好全人类共同的地球家园。

　　本文作者为水利部党组书记、部长，摘自《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》。