构建黄河流域生态保护和高质量发展推动平台的思考和建议

时间：2021-03-25 来源：水利部发展研究中心

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黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。2020年8月31日中共中央政治局审议通过了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确提出了黄河流域生态保护和高质量发展的目标任务和分工负责措施，要求流域内各地落实责任、细化方案、抓好落实。如何贯彻落实好习近平总书记“十六字”治水思路，有效推进流域内九省区、上中下游生态保护治理，发挥市场配置资源的决定性作用和发挥好政府的作用，共同抓好大保护、协调推进大治理，推动黄河流域高质量发展，是摆在我们面前最为迫切和艰巨的任务。 

　　1 传统治理方法和措施已经无法适应黄河流域生态保护和高质量发展的要求 

　　黄河治理需要更为先进的理念、技术和方法。黄河既是全世界泥沙含量最高、水害严重的河流，又是一直“体弱多病”、生态本底差、水土流失严重的河流，还是水资源十分短缺、资源环境承载能力弱的河流，流域内各省区发展不平衡不充分问题尤为突出。新中国成立后，党和国家对治理开发黄河极为重视，领导沿黄军民和黄河建设者开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。但是从全流域治理结果上看，黄河仍然体弱多病、水患频繁，流域仍然十分缺水、生态脆弱、高质量发展不充分和民生发展不足等。从黄河治理的经验教训看，解决黄河问题，尤其是解决黄河流域存在的问题，既不能采取历史上只考虑治理水旱灾害和促进发展的治理思路和方法，也不能采取突出强调水资源利用促进经济发展而忽视生态保护需求的治理思路和方法。 

　　黄河治理特别是黄河流域生态保护需要充分发挥“两手发力”作用。分析黄河流域存在突出困难和问题的原因，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素。长期治黄中形成了传统的治理开发模式，取得的成效又在思维和客观上不同程度地固化这种模式，发展超越保护、规模大于质量、建设重于管理、独斗超越协作、被动应对多于主动作为等等，这些治理开发模式，存在着一些先天的弊端和局限，对于解决表象问题，有一定的作用，但是却无法解决流域内各地区经济发展水平普遍不高、缺乏较强竞争力的新兴产业集群、倚能倚重和低质低效问题，无法解决越来越突出的生态环境问题、满足人民日益增长的美好生活需要的问题等等。要实现大治理、大保护和建设人民群众满意的幸福河的目标，必须打破传统思维和观念，创新探索治理体制机制，采取非传统非常规的手段和措施，充分发挥市场配置资源的决定性作用和发挥好政府的作用，实现有为政府和有效市场的更好结合。 

　　2 构建治理平台推动黄河流域生态保护和高质量发展是必要的选择 

　　要打破传统思维和观念，从根子上采取非传统非常规的手段和措施来解决黄河流域中存在的问题，利用治理平台推动黄河流域生态保护和高质量发展是目前亟需的选择。目前来看，黄河流域治理保护还没有切实可靠的抓手，面对世界上最为复杂难治的河流，需要的不仅是更为先进的治理理念和科学技术，还需要既能解决复杂治河难题又要符合社会主义市场经济体制更为适用的治理机制、推进平台。通过构建新的治理机制和平台，吸引庞大的社会资本、利用先进治理经验、集中优势资源解决黄河流域的突出问题，推动“共同抓好大保护，协同推进大治理”和重大项目落地见效。 

　　构建平台推动黄河流域生态保护是中央决策部署的要求。《规划纲要》在深刻分析黄河流域存在问题的基础上，从治本的角度出发，提出了一系列推进黄河流域生态保护和高质量发展的办法，其中一个十分重要的措施就是要构建不同的推进平台。《规划纲要》要求搭建产供需有效对接、产业上中下游协同配合、产业链创新链供应链紧密衔接的战略性新兴产业合作平台，统筹布局建设一批国家重点实验室、产业创新中心、工程研究中心等科技创新平台，分类建设特色产业园区、农民工返乡创业园、农产品仓储保鲜冷链物流设施等产业平台，建设跨学科、交叉型、多元化创新研究平台，还要求研究设立黄河流域生态保护和高质量发展基金，支持社会资本建立黄河流域科技成果转化引导基金，探索依法依规设立绿色发展银行。这些措施和办法，正是在“两手发力”要求指导下，打破传统思维和观念，创新探索黄河治理体制机制的措施和方法。 

　　3 系统考虑黄河流域生态保护和高质量发展推动平台的构建 

　　深入学习习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要提出的要求，针对黄河流域治理保护中存在的突出问题，充分考虑黄河流域的现状，运用系统思维，把“两手发力”融入黄河流域生态保护的各个方面和各个领域，根据推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组的部署要求，构建起以黄河流域治理保护集团公司为推动实体、以黄河流域生态保护和高质量发展基金和黄河绿色发展银行为重要推动力量、以流域内科研机构为主联合汇集国内权威研究力量为决策科研支撑，推动黄河流域生态保护和高质量发展不断取得明显进展和成效。 

　　3.1组建黄河流域生态保护集团公司 

　　由黄河流域内外具有较强实力的企业组建平台公司较为可行。目前黄河沿线虽然没有类似长江沿线上三峡集团一样具有很强经济实力的中央企业，但流域内也有一批具有丰富治河经验、技术力量强、经济实力较强的国有企业，甚至可以在全国范围内确定一个或数个企业共同成立黄河流域生态保护集团公司，实施黄河流域枢纽运行管理、重大水利工程建设和运营、重大生态修复工程实施、坝库区生态环保管理和环境综合治理、流域水资源科学调度与综合利用等项目，引导和推动黄河流域生态保护和高质量发展。 

　　黄河流域生态保护集团公司要在黄河流域治理保护中发挥主力军作用，创新政府和社会资本合作模式，探索黄河流域治理保护政府主导、企业牵头、社会资本参与、市场化运作的“两手发力”新模式、新机制，实现生态效益、社会效益和经济效益的有机统一。建议黄河流域生态保护集团公司初始注册资本规模在100亿元以上，可由中央财政和流域内9省（自治区）地方财政共同出资，中央和地方财政采取资本金注入方式，充分发挥政府投资的引导作用和放大效应；或由国内实力雄厚的央企联合出资筹建，甚至可以进行混合所有改革组建集团公司。集团公司通过战略投资、新设公司、并购重组以及混合所有制等形式，与沿黄各地区采取多种合作方式开展治理保护。作为项目法人，也要与国开行、农发行等政策性银行和商业银行建立战略合作关系，进行深度合作。还应积极探索发行公司债、融资租赁、资产证券化等融资创新，为黄河流域生态保护筹措更多资金。 

　　3.2启动设立黄河流域生态保护和高质量发展基金 

　　由于黄河流域内大多数省（自治区）经济欠发达，无力拿出更多治理资金，设立黄河流域生态保护和高质量发展基金是保障黄河流域大治理、大保护的关键措施。《规划纲要》已经明确提出了设立黄河流域生态保护和高质量发展基金的要求，目前应尽快启动相关工作。建议在国家有关部门主导下，由金融机构、以及黄河流域甚至流域外具有较强实力和河湖治理经验的企业共同发起设立黄河流域生态保护和高质量发展基金，定位为国家级产业投资基金，作为筹资平台，带动社会资本共同参与黄河流域治理保护。 

　　考虑到黄河流域治理保护的任务更加繁重，初步考虑黄河流域生态保护和高质量发展基金拟按1000亿元的规模进行募集，可分期进行募集。首期可先募集资金200亿元，重点投向黄河流域上游水源涵养、中游水土保持和下游湿地和河口滩区治理、水污染治理、水生态修复、水资源保护、绿色环保及能源革命创新技术等领域，全力支持黄河流域高质量发展。同时，要谋划成立黄河流域生态保护和高质量发展基金管理有限公司。按照市场化运作、专业化管理、战略性投资、吸引社会资本参与的原则，积极吸引社会资本参与黄河流域治理保护，解决治理保护中的资金瓶颈制约问题，服务于黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，落实习近平总书记提出的共同抓好大保护、协同推进大治理的要求。 

　　3.3设立黄河绿色发展银行 

　　黄河流域生态保护和高质量发展的资金需求是巨大的，除直接融资外，仍然需要大量的低成本间接融资，以适应流域生态保护和高质量发展的要求，设立黄河绿色发展银行是必要和正确的选择，可以为流域水利基础设施建设、生态环境保护和产业集群建设升级服务。 

　　黄河绿色发展银行应定位于黄河流域生态保护和高质量发展的政策性金融机构，不同于一般商业性金融机构，具有政策性和金融性双重特征，以政策性支持为主。黄河绿色发展银行以落实黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要提出的目标任务为已任，具有开发型功能的国有金融机构，隶属国务院领导，全面服务于黄河流域及各省（自治区）的生态保护和高质量发展。 

　　黄河绿色发展银行应由政府发起、组织，以国家信用为基础，执行黄河流域生态保护和高质量发展的相关政策，在特定领域从事资金融通，着重服务黄河流域水利基础设施建设、生态环境建设与保护、促进产业转型和产业集群发展等全方位金融需求，可开展股权投资和债权投资，又可向符合政策性贷款条件的对象发放贷款，促进黄河流域各省区发展。在股权结构和机构设置方面，可参考国开行和农发行等政策性银行的股权结构，采用财政部控股、其他政策性银行及大型央企参股的模式。以总部为核心，成立黄河流域城市群主要分支机构，形成一主多辅的机构格局。黄河绿色发展银行还应不断创新绿色金融服务模式，充分发挥国家信用和政策性银行的优势，更好地服务于黄河流域生态保护和高质量发展。 

　　3.4构建以黄河流域内为主全国支持的大保护大治理科研支撑平台 

　　《规划纲要》明确要求提升黄河流域生态保护和高质量发展的科技创新支撑能力。黄河流域生态保护和高质量发展是一个崭新的命题，也是一个系统工程，需要对大量重大而复杂的问题进行深入研究、科学论证。建议以黄河水利委员会牵头，整合流域内科研机构、吸纳流域外权威研究力量，打造以黄河流域内为主全国支持的黄河流域生态保护和高质量发展科学决策咨询、科研支撑平台。 

　　以黄河水利科学研究院、黄河勘测规划设计研究院有限公司以及流域内各省区的水利科学研究、勘测规划设计院（所、公司）、高校为主，联合中国水科院、水利部发展研究中心、水利部水利水电规划设计总院、中国科学院及其黄河流域各省区分院和共建水利专业研究单位、国内其他权威水利科学研究机构、高校等，共同发起成立黄河流域生态保护和高质量发展研究院，调动和整合流域内外资源，汇集各方优势力量，组建多梯级研究团队，搭建开放合作平台，集中力量、加强黄河流域生态保护和高质量发展基础科学研究和重大问题研究，做好顶层设计和规划编制，加快推进重大水利工程建设和前期工作，推动黄河流域生态保护和高质量发展相关工作尽快落实。 

　　国家要加大黄河流域科研财政投入力度，在黄河流域加快布局若干重大科技基础设施，充分利用好黄河流域生态保护和高质量发展基金和黄河流域生态保护和高质量发展专项奖补资金，支持基础科学研究和重大问题研究、科技创新支撑能力建设，重点在黄河流域生态保护、黄河长治久安、水资源节约集约利用、黄河流域高质量发展、保护传承弘扬黄河文化等方面开展研究。同时也要加强与各方面研究力量的沟通交流，创新研究机制和方式方法，资源互补、优势协同、数据共享，集中力量深入开展研究论证和技术攻关，加大科技、工程类专业人才培养和引进力度。