河长制的五大显著成效与四大优化建议

时间：2021-12-10 来源：民生智库环境水务研究中心

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党的十八大以来，党中央把生态文明建设作为统筹推进中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。建设生态文明，关键在建章立制。河长制的推行是党中央高度重视河湖管理保护工作的体现、也是解决复杂水环境问题的重大制度创新。

2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行河长制的意见》，对全面推行河长制作出总体部署，要求坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

全面推行河长制是推进生态文明建设重要举措。河长制自实施以来，形成多部门对河湖管理保护的齐抓共管工作格局，河湖水环境质量持续改善，河湖生态安全得到有效维护，长效机制基本建成，进一步保障和改善了民生，增强了广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。

一、五大显著成效

民生智库分别从责任体系建立、水资源管护、水域岸线管理、水污染防治及水环境治理等方面浅析河长制实施以来水生态文明建设五大显著成效。

1、形成以党政领导负责制为核心的河湖管理体系；建立联席会议制度，逐步整合河湖管护力量。

截止2018年底，河长制和湖长制全面建立，省、市、县、乡、村五级河湖长责任体系基本形成，各级党政主要领导担任总河长、副河长。全国有30万多名四级河长、2.4万名四级湖长、93万多名村级河长和3.3万名村级湖长。在五级河长中，省级河长409人，60位省级党政主要负责人担任总河长；在五级湖长中，85名省级湖长。2018年以来，全国省、市、县、乡河湖长年均巡河湖700万人次。

长江、黄河、淮河、海河、珠江等七大流域建立“流域管理机构+省级河长制办公室”联席会议制度，20多个省份建立跨省界河湖联防联控机制，积极探索建立横向生态补偿机制，设立联合河长湖长，开展联合巡查执法，逐步整合河湖管护力量。

2、全面落实最严格水资源管理制度，用水效率与水功能区水质达标率逐步提高，水资源管理与保护成效明显。

2020年全国万元GDP用水量57.2立方米、万元工业增加值用水量32.9立方米、全国人均综合用水量412立方米，分别较2017年下降21.6%、27.9%和5.5%。全国重要江河湖泊水功能区达标率由2017年的76.9%提高到2020年的88.9%。水资源管理与保护成效明显。我国以占全球6%的淡水资源保障了全球20%的人口用水，创造了世界17%的经济总量。

3、开展河湖“清四乱”专项整治行动，河湖面貌发生历史性转变；编制河湖岸线保护利用与河道采砂管理规划，明确水域岸线分区管控要求。

2018年以来，水利部组织开展全国范围河湖“清四乱”专项行动，共清理整治河湖“四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）问题18.7万个，拆除侵占河湖违建4748万平方米，清除围堤1.1万公里，清退非法占用岸线3万多公里，打击非法采砂船1.1万艘，清理垃圾4300万吨，河湖面貌发生历史性改变。

同时，在水利部与各地方积极推进下，长江、黄河等七大江河、416条省级河湖岸线保护利用规划及2656条河道采砂管理规划已编制完成，明确了河湖水域岸线分区管控要求。

4、以河长制促河长治，开展入河排污口排查整治，严控入河排污总量，改善河湖水质、保障水安全。

全国各省市开展入河排污口排查整治专项，全面掌握入河排污口数量及其分布，建立入河排污口名录；通过监测了解入河排污口污染排放状况；在监测基础上开展入河排污口溯源分析，基本查清污水来源；分类整治，逐河湖、逐段分解落实各级河长湖长整改责任、系统治理，入河排污口规范整治取得实效。

据统计，全国废水中主要污染物COD排放量逐年下降、氨氮排放量保持稳定。2020年全国COD排放量2564.76万吨，较2017年下降19.6%；集中式饮用水水源地水质达标率94.5%，较2017年提升4个百分点。

5、以河长制为抓手，扎实推进黑臭水体整治，全国地表水优良断面比例不断提升，水环境质量治理效果显著。

以河长制为抓手，全国各省市开展黑臭水体整治专项行动，以长江经济带和黄河流域地级及以上城市为重点，深入现场抽查督查。据统计，截止到2020年年底全国地级及以上城市2914个黑臭水体消除率达到98.2%。

全国地表水优良水质断面比例不断提升。2020年，I～III类水质断面占比为83.4%，较2017年提升了15.5%；劣V类占0.6%，较2017年下降7.7%。

二、四大优化建议

河长制推动河湖污染治理成效突显，是生态文明建设方面的典型案例。但是在实践运行过程中，各级河长办履职、基层河长制工作、公众参与和督查考核、科技手段运用等方面仍需进一步加强。对此，民生智库提出河长制实施四大优化建议，希望对河湖管理保护工作推进有所助力。

1、强化各级河长办设置及力量，充分发挥河长办的职能和作用

河长制工作涉及水资源管理、水域岸线管控、水污染防治、水环境治理等多方多面，工作任务重、政策性强。据统计，全国97%省级、95%市级、94%县级河长办均设置在水利部门。河长办人员编制不明、经费保障不足，河长办工作人员少而不专，身兼多职，一定程度上影响工作效率。

建议强化河长办的办公力量，加大统筹协调力度。在工作机构设置上：有条件的地区，建议分设河湖长制工作处（科）室与河湖管理处（科）室，两个处（科）室归属于同一名领导分管，方便统筹协调、凝聚合力。同一处（科）室兼职河湖长制与河湖管理工作的，建议进一步厘清和明晰河湖长制工作与河湖管理工作的界限，既要避免出现河长办大包大揽，也要避免水利部门“跳独舞”。在关于人员构成上：有条件的地区，通过组织部门发动成员单位抽调精干力量到河长办集中办公，抽调人员定期轮换视为基层锻炼；不具备条件的地区，明确一个事业单位全力支撑河长办日常工作，充实河长办人员力量[ 水利部发展研究中心《关于优化河长制办公室的思考与建议》（参阅报告 总第748期）]。

2、明确基层河长管理工作，提高河湖管护责任意识

部分乡、村级河长制工作责任落实意识薄弱，认为河湖治理是水利、生态环境部门的本职工作，对工作缺乏主动性，对任务目标不重视；基层巡查不到位、存在“只挂名、不干活”现象。

建议制定基层河长制管理工作手册，进一步明确河长设置规范、职责分工、管理考核、工作保障等。加强监督考核，采取通报提醒、暗访督查、群众监督等方式，考评河长制工作情况，优进劣退，赏优罚劣，倒逼基层河长履职尽责，树立正确政绩观和绿色发展理念，提高河湖管护责任意识。

3、加大社会组织和公众参与度，提高督查考核公信力

目前河长制考核来自体制内自上而下的“自查自考”，没有引入第三方独立评价，缺乏公众意见，可能造成考核结果公平公正性及可信度缺失。

建议借助社会型智库评估，高效监督河湖的系统治理情况，促进河长制工作的有效运行；多渠道探索民间河长新类型，创新河长制公众参与方式，缓解了行政河长的压力，动员社会力量参与治水，对相关违法行为进行检举；开展河湖生态环境质量满意度调查，并将调查结果纳入考核，增强公众参与的有效性。

4、充分利用科技手段，探索建立河湖智慧管理新模式

目前，河湖问题巡查以“人工+巡河APP”方式为主，无人机、视频监控和卫星遥感等新技术应用还不够，“互联网+”的智慧河长制综合管理平台初步应用，还未普及。另外，基层河长对新技术的使用能力参差不齐，巡查还存在一些“死角盲区”。

建议推广多样化、科技化巡查方式，逐步运用河湖水质实时监测和自动传输的相关技术，实现信息采集的智能化，提高数据的采集、录入、共享、处理技术。同时，加大对基层河长的技术培训，从而降低行政和人力成本，提高发现和收集问题的效率。进一步依托GIS地理信息、物联网、云计算等技术手段，探索建立“大数据+河长制”的河湖智慧管理新模式。

注：文中数据来自水利部、生态环境部、住房和城乡建设部、中国统计年鉴、中国生态环境状况公报、中国水资源公报等。