社会资本参与水利建设迎来政策利好

时间：2023-11-10 来源：中国水利报

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《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）日前正式发布，提出政府和社会资本合作（PPP）将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与。

　　此次PPP新机制的出台，及时回应了社会各界关切，进一步深化了基础设施投融资体制改革，将在激发民间投资活力、遏制新增地方政府隐性债务等方面产生深远影响，有利于PPP项目的规范发展、阳光运行。

　　作为基础设施建设的重要领域，水利建设近年来积极吸引社会资本参与，“两手发力”取得显著成效。PPP新机制明确具有发电功能的水利项目等是政府和社会资本合作的重点领域，这将有力提升社会资本特别是民营企业参与水利建设的积极性，为拓宽水利建设投融资渠道、深化水利投融资改革带来全新的发展机遇。

　　PPP将聚焦使用者付费项目

　　严防新增地方政府隐形债务

　　PPP模式实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。这其中，隐性债务风险是社会公众广泛关注的焦点之一。

　　以往的PPP项目回报机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种形式，其中政府付费、可行性缺口补助在某种程度上造成了政府隐性债务风险。此次《指导意见》要求，政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

　　这意味着，PPP新机制将显著降低PPP项目对地方财力的依赖，有效防止财政资金以政府付费、可行性缺口补助等形式进入建设项目，避免PPP项目异化、泛化为政府出资或政府兜底项目，坚决遏制新增地方政府隐性债务。

　　《指导意见》还明确，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。根据项目实际情况，合理采用建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融资-运营-移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

　　“新机制的建立有助于进一步落实企业投资自主权，促使社会资本转变角色、思维和行为方式，充分发挥专业能力和创新潜力，在保证项目服务质量的同时尽可能降低项目成本，提高投资效率和效益，促进项目高效运营，实现健康可持续发展。”长期从事PPP领域研究的北京大岳咨询有限责任公司董事长金永祥告诉记者。

　　金永祥表示，PPP新机制有助于强化社会资本对项目的决策责任，完善了项目的风险分担机制，将有效贯彻“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则。

　　出台特许经营项目清单

　　优先选择民营企业参与PPP

　　坚持政府和市场“两手发力”，是有效破解水利建设资金瓶颈的关键所在，社会资本正是其中的点睛之笔。

　　《指导意见》明确，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括具有发电功能的水利项目等。近年来，水利部积极鼓励社会资本参与水利基础设施建设运营，并于2022年出台了《水利部关于推进水利基础设施政府和社会资本合作（PPP）模式发展的指导意见》，社会资本参与水利建设取得了长足发展。

　　以今年1月—9月为例，全国落实水利建设投资10 750亿元，创历史同期最高纪录，其中，落实社会资本投资1 026亿元，较2022年同期增长25.6%，为大规模水利建设提供了资金保障。PPP新机制的出台，将在此前的良好基础上，进一步激发社会资本参与水利建设的活力。

　　优先选择民营企业参与PPP，也是PPP新机制的一大亮点。

　　在以往的PPP项目实践中，央企、地方国企、民营企业都广泛参与其中，扮演了重要角色。此次《指导意见》明确指出，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，并提出了支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单。其中，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

　　《指导意见》明确的2023年版项目清单由3类项目组成，包括应由民营企业独资或控股的项目、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目，以及积极创造条件、支持民营企业参与的项目，项目清单还将进行动态调整。

　　根据项目清单，水利领域具有发电功能的小型水利项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。这些优先选择民营企业的利好政策，为民营企业参与水利领域项目建设提供了政策依据和保障，有利于进一步提振民营企业的信心。

　　《指导意见》还提出一系列加大政策保障力度的举措，包括做好要素保障和融资支持，鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持，积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等。

　　随着PPP新机制的公布，2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）不再执行。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均按照新机制执行。