PPP条例征求意见稿意见反馈

时间：2017-08-21 来源：PPP知乎

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作者简介：李飞 清华大学PPP中心特聘专家，国家发改委及财政部PPP专家库专家

　　PPP立法工作对当前PPP推进的规范起着至关重要的作用，因为立法工作是PPP推进的纲。在当前法治社会依法治国的前提下，有法可依可以说是重中之重，广大PPP相关工作者都予以密切关注。从有利于实际操作的角度，我对本次PPP条例的期望主要集中在“明确定义、确定范围、解决冲突、立好规矩、抓大放小”。

　　一、社会资本的范围需要进一步明确

　　根据我国实际情况，结合目前PPP项目社会资本方构成情况，社会资本主要由央企、地方国企以及民企和外企构成。国有企业按照国资委定位有竞争型，一般建筑类企业均属于竞争型，在传统基建项目上就作为投标人参与本级基础设施项目投标，在新的PPP模式下，理应具备同等权利；还有一种公益类国企，承担部分政府交办的任务，这类公司如果以社会资本身份参与本级政府PPP项目，就会出现不公平竞争问题。由于该类地方国企与地方政府之间特殊的“血缘”关系，使得该企业具备了其他单位无法逾越的优势，这样操作的最终结果将导致竞争下移，从招标阶段的竞争转移到组建联合体的竞争，从而造成项目公平性缺失，进而导致项目无法真正达到提高公共服务效率的最终目标。因此，建议明确社会资本范围，剔除这类公益性地方国企参与本级政府PPP项目投资的权力，确保社会资本处于相对公平的竞争环境。

　　二、协调处理好顶层文件冲突事宜

　　在实际操作中，由于本轮PPP是2013年底提出的，且PPP是一种模式，属于一个面，会和其他单独专业的法律法规有较多的交叉。在本次立法中，亟需解决顶层文件与PPP的矛盾、冲突及不适应问题，为后续PPP依法合规操作、健康有序发展提供有力保障。例如：

　　1. PPP项目招标与经营性用地的招拍挂之间的冲突

　　PPP项目是确定项目法人，土地招拍挂是确定土地使用权人，由于PPP项目多包含基础设施建设（或为弥补收益不足附带经营性项目），与土地息息相关，二者实质上有着密不可分的关系。但由于顶层法规限制，不能通过一次招标确定上述两件事，形成较大不确定性，可能导致政府允诺无法兑现，社会投资人期望难以达成。

　　2.政府付费及可行性缺口补贴项目中政府补贴部分增值税的处理

　　PPP项目中多设计政府补贴，但在营改增之后，政府补贴部分是否要缴纳增值税没有明确说法，只能按照严格要求，缴纳增值税。但由于该项补贴是地方财政给予社会投资人，增值税实质上也要纳入政府补贴，但增值税又涉及国家与地方分成，所以无形中造成地方税赋增加，与国家降低各种税税，更多的给予地方的思路不符。

　　3.通过竞争选择社会投资人的二次招标问题

　　竞争性磋商目前没有一个明确的定位，但很多地方政府采用竞争性磋商确定社会投资人后，由其直接作为总包单位负责施工，该模式需要在条例中予以明确。

　　三、价格管理与调价机制事宜

　　PPP项目中使用者付费及可行性缺口补助项目均涉及政府定价及价格调整，在社会投资人选择阶段往往就需要确定，但实际工作中该项工作均需要价格听证，与签署协议时点存在较大时间差，因此造成后续政府财政付费不定、社会投资人风险不定，建议条例中应对此有更加针对性的说法。

　　四、设立项目公司事宜

　　项目公司是PPP项目的法人，如条例中明确规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动，将间接导致项目业绩难以应用在其他项目。

　　五、提前终止事宜

　　提前终止的原因很多，并不局限于不可抗力、社会资本违约及政府依法征用，因此对于提前终止，更重要的是约定好双方认可的补偿，并且避免通过提前终止做假的PPP即可。

　　六、监督检查事宜

　　监督检查是政府及社会资本履约的重要手段，但履约的具体实施主体可以是政府（甲方），也可以是政府指定机构（包括第三方专业咨询机构），且还应该鼓励支持通过购买服务等方式聘请第三方专业机构通过先进的管理手段协助政府做好履约检查及绩效考核工作。

　　七、社会资本发起PPP项目事宜

　　为了更好地选择PPP项目，更多的听取各方意见，由社会资本发起PPP项目亦是一种可行的模式，但要注意社会资本发起后工作的进度又有一个结点，不能超过这个结点，如果超过了，可能会对其他社会投资人造成不公平，政府的贡献力受到质疑。建议将该结点设置在实施方案编制完成阶段。

　　八、PPP项目与现有基建流程对接事宜

　　在国家发改委传统基础设施领域PPP工作导则中已进行了初步明确，根据项目实际情况（因有些打包项目不能全部完成立项），建议在条例中尽量多加几个“原则上”。

　　九、物有所值事宜

　　现阶段物有所值流于形式，没有人真正关注，因为只要评审，肯定都过，建议做2-3阶段物有所值。第二阶段在项目招完标后，对招标结合进行检测，为后续项目提供借鉴；第三阶段在项目在项目实施一段时间后，对全生命周期进行验证。

　　十、财政承受能力论证事宜

　　建议对全部项目进行财政承受能力论证，保证政府对项目支出责任的范围有清晰的判断。

　　十一、其他事宜

　　此外，本次条例中还存在有关主管部门指向不清晰、实施方案中财务测算及政府支出责任等关键指标缺失等需要完善事项。