浙江探索实行河长制调查

时间：2018-02-04 来源：光明日报

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　　作者：光明日报调研组 《光明日报》（2018年02月02日 07版） 

安吉山川乡高家堂村仙龙水库水质达I类水标准。资料图片

舟山定海区大柳河河道保洁员在清理漂浮物。光明图片/视觉中国

衢州柯城区市民在“最美两溪”骑行巡河。资料图片

编者按

　　保护江河湖泊，事关人民群众福祉，事关中华民族长远发展。中央全面推行河长制，是推进生态文明建设的必然要求，是维护河湖健康生命的治本之策。2003年，浙江省长兴县在全国率先实行河长制。十多年来，浙江不断健全完善河长制体系，倾全力治水、管水、护水，改善了生态环境，蓄积了发展动力，赢得了百姓点赞，画出了美丽浙江的最大同心圆。作为探索河长制的先行地，浙江的实践对其他地区推行河长制具有借鉴意义。近日，光明日报调研组前往湖州、衢州、杭州等地，通过座谈访谈、实地查看等方式，与地方干部群众进行面对面交流，对浙江实行河长制的创新性做法和经验进行了深入调研。

　　深冬时节，衢州开化钱江源。站在马金溪畔，放眼望去，群山如黛，绿树成阴；溯溪而上，不时有白鹭掠过水面，溪中游鱼细石清晰可见……山光水色交相辉映，美丽诗意的自然画境，令人流连忘返。

　　从钱江源头到东海之滨，从太湖南岸到瓯江之畔，水是浙江最为灵动的韵脚，更是浙江人不懈守护的对象。

　　江南水乡，河湖纵横，浙江全省有8万多条河流。自2003年探索实行河长制至今，浙江已经形成了“省、市、县、乡、村”五级联动的组织体系，把治水从河流延伸覆盖到所有水体，不断推进治水向全面纵深扩展，营造了全民治水护水的良好氛围，有效促进了水环境质量的改善。统计数据显示，至2017年11月底，浙江地表水省控断面Ⅲ类水以上占81%，全省已消灭劣Ⅴ类水质断面，大江大河的水质总体优良，生态环境质量公众满意度由2013年的57.6%提升到87.2%。在环保部近日公布的水十条考核中，浙江拔得头筹。

1.河长制，“逼”出来的创新

　　地处太湖流域的湖州长兴县，境内河网密布，水系发达，有547条河流、35座水库、386座山塘。得天独厚的水资源禀赋，造就了长兴因水而生、因水而美、因水而兴的文化特质。但在20世纪末，这个山水城市在经济快速发展的同时，也给生态环境带来了“不可承受之重”，污水横流、黑河遍布成为长兴人的“心病”。

　　“虽然经济发展了，但河湖变黑了，水源地污染了，没有干净水吃了。那时候，干部群众很焦虑，大家都在思考着怎么办。”谈起当年的情景，长兴第一任县级河长、政协原主席金树云至今记忆犹新。

　　2003年，长兴为创建国家卫生城市，在卫生责任片区、道路、街道推出了片长、路长、里弄长，责任包干制的管理让城区面貌焕然一新。当年10月，县委办下发文件，在全国率先对城区河流试行河长制，由时任水利局、环卫处负责人担任河长，对水系开展清淤、保洁等整治行动，水污染治理效果非常明显。

　　包漾河是长兴的饮用水源地，当时周边散落着喷水织机厂家，污水直排河里，威胁着饮用水的安全。为改善饮用水源水质，2004年，时任水口乡乡长被任命为包漾河的河长，负责喷水织机整治、河岸绿化、水面保洁和清淤疏浚等任务。河长制经验向农村延伸后，逐步扩展到包漾河周边的渚山港、夹山港、七百亩斗港等支流，由行政村干部担任河长。2008年，长兴县委下发文件，由四位副县长分别担任4条入太湖河道的河长，所有乡镇班子成员担任辖区内的河道河长，由此县、镇、村三级河长制管理体系初步形成。

　　长兴发展中遇到的河湖污染问题，浙江其他地区也同样遇到。自2008年起，湖州、衢州、嘉兴、温州等地陆续试点推行河长制。

　　“温州模式”曾享誉全国，但产业走了出去，污染却留了下来，民间环保的觉醒，让水环境成为民众的最大关切。2013年，有网友发微博称：“瑞安市仙降街道橡胶厂基地工业污染非常严重，污水直接排入河流，环保局长要敢在河里游泳20分钟我拿出20万元。”霎时间，“环保局长被悬赏下河游泳”，成为网络热词和舆论焦点。

　　民之所望，施政所向。2013年，浙江出台了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，明确了各级河长是包干河道的第一责任人，承担河道的“管、治、保”职责。从此，肇始于长兴的河长制，走出湖州，走向浙江全境，逐渐形成了省、市、县、乡、村五级河长架构。2016年年底，中央下发《关于全面推行河长制的意见》，在全国推广浙江等地的河长制经验。

2.“五级联动”体系，让河长主体责任落到实处

　　河长制成为中央深化改革的重要举措后，浙江不断建立健全相关政策法规，推动河长制向纵深发展，先后印发了《关于全面深化落实河长制进一步加强治水工作的若干意见》，制定了全国首个省级河长制专项法规《浙江省河长制规定》，为规范河长行为和职责提供了重要依据。目前，全省共设立省级总河长2名、省级河长6名、市级河长272名、县级河长2786名、乡级河长19320名、村级河长35091名，配备各级河长5.7万余名，形成了省、市、县、乡、村“五级联动”的河长制体系，并将河长制延伸到小微水体，实现水体全覆盖。

　　在“五级联动”河长制体系中，省级河长主要管流域，负责协调和督促解决责任水域治理和保护的重大问题；市、县级河长主要负责协调和督促相关主管部门制定和实施责任水域治理和保护方案；乡、村两级河长协调和督促水域治理和保护具体任务的落实，做好日常巡河工作。

　　调研组在湖州、衢州、杭州等地看到，在河道、湖泊、水塘醒目位置都设立了河长公示牌，明确标示了相关河长的姓名、职责、整治目标等。调研组了解到，浙江先后出台了基层河长巡河、河长公示牌规范设置等管理机制，创新了河长公示、河长巡河、举报投诉受理、重点项目协调推进、例会报告等日常工作制度。目前，省内河道每天有人巡、有人管，巡后有记录；河长巡河发现问题按要求及时处置，特别是入河排污口必查、拍照建档，做到日查日清、事事有回应。

　　大多数河长并非专业出身，河长制会不会沦为“河长秀”？每天有成千上万名基层河长在巡河，责任是否落实到位了，如何实时监管和考核？

　　在义乌市，基层河长打开APP，系统就会记录下河长巡查河道的轨迹，平均3秒钟定位一次，开车和走路定位点的距离是有差别的。调研组发现，有关市县都建立了河长制管理信息系统，河长可通过“巡河轨迹管理”系统和“河长日志”系统对巡查轨迹进行GPS定位记录，实地上传。目前，浙江全省已初步实现了河长制信息平台、各类APP与微信平台等全覆盖，搭建起融信息查询、河长巡河、信访举报、政务公开、公众参与等功能为一体的智慧治水平台。

　　2016年年底，衢州市5个县（市、区）主要领导集中到任，他们上任后的第一件事就是认河、巡河，签订河长履职承诺书，立下军令状，挑起河长的担子。

　　为规范河长履职，浙江每年召开一次全省河长制工作会议，对河长制工作落实情况进行部署。同时，各地出台河长制管理考核办法，考核实行月点评、季通报、年考核以及不定期抽查相结合的方式，考核内容包括管理机制、整治工作及整治效果等方面，考核结果作为党政领导干部考核评价的重要依据。目前，全省有近千名干部被追责，有力地压实了各级党委政府和各级河长的治水工作责任。

3.水岸同治，美丽浙江重现河清湖晏

　　庙源溪是钱塘江上游衢江的一条支流，流域面积80多平方公里，干流长23公里。几年前，由于沿岸有生猪养殖，溪水又脏又臭。衢州柯城区实施全流域整治后，如今的庙源溪已经从过去的黑臭河、垃圾河变为漂亮的风景河。

　　“河长不好当，治水中有太多的困局需要打破。比如，怎样跳出‘就河治河’的窠臼？怎样实现水中岸上联动？怎样兼顾生产生活？”柯城区委书记徐利水感慨地说。

　　针对水环境治理、水污染防治、水生态恢复等突出问题，浙江全省以“剿灭劣Ⅴ类水”作为重点工作，由河长牵头制定“一河一策”治理方案，着力推进截污纳管、河湖库塘清淤、工业整治、农业农村面源治理、排放口整治和生态配水与修复等工程。

　　开化县委副书记余尧正介绍，为打赢剿劣战，该县实施农村、城镇小微水体清淤整治与山塘水库综合治理及美塘工程，去年共完成清淤河道56条、山塘4座、池塘24座、水库1座，清淤量51万立方米。据了解，衢州全市开展以“清千塘美百河”为主载体的河湖塘库清淤行动，把清淤工作延伸到农村池塘、沟渠等河流“毛细血管”，目前已完成清淤310万立方米。

　　污染在水里，根源在岸上。浙江各级河长为此把重点放在农业转变生产方式、工业转变发展方式、城乡居民转变生活方式上，集中力量推动“水岸同治”。

　　作为浙江最大的淡水养殖县，德清在全国率先探索养殖尾水全域治理模式。在下渚湖街道上杨村大圩渔业养殖尾水治理点，调研组看到鱼塘的养殖尾水，通过沉淀池、过滤坝、曝气池、生物处理池、人工湿地等设施，从湿地排放出的养殖尾水达到地表水Ⅲ类以上标准。通过尾水治理，水产品品质大大提升，养殖户收益大幅提高，2017年前3季度，全县实现渔业产值11.8亿元，同比增长21.7%，渔民人均可支配收入24443元，同比增长10.6%。

　　在工业污水治理方面，湖州市扎实推进长兴粉体及喷水织机、德清小化工、安吉小竹业、吴兴小砂洗小印花、南浔小木业等“低小散”行业区域性污染整治，吴兴砂洗印花、长兴部分喷水织机实现搬迁入园、集聚发展。嘉兴市全面开展印染、制革、化工等高污染行业整治，实施工业企业污水全入网工程，全市8800多家企业实现全入网，依法关停淘汰“低小散”企业2300多家、重点污染企业270多家。

　　在生活污水治理方面，安吉在全县实行农村垃圾分类，试行“垃圾不落地”，并对农家生活污水量身打造了动力、微动力、无动力处理模式和多介质土壤层、生态湿地、净化槽等多种处理技术。杭州西湖区在全省率先开展农村生活污水治理，累计投入4亿多元，实现36个行政村全覆盖，农户家庭产生的厨房废水、厕所污水、洗涤废水“三合一”，汇集到污水处理池进行无害化处理。

　　调研组了解到，浙江各地已编制11720份“一河一策”治理方案、1.6万余个小微水体“一点一策”方案，每条河流怎么治、什么时候治、治的效果怎么样一目了然。立军令状，签责任书，挂图作战，对标落实……在5.7万余名各级河长的聚力攻坚下，全省6500公里垃圾河、5100公里“黑臭河”得到有效整治，河湖库塘清淤2.4亿立方米，唤回了清波碧水，寻回了水清岸绿。

4.强化协同协作，“河长制”变河长治

　　在安吉县水利视频指挥中心的老石坎水库监测屏上，调研组看到，几只水鸟正在悠闲凫水，漾起层层涟漪，镜头拉近，竟然是“鸟类中的大熊猫”——中华秋沙鸭。据安吉县委常委、宣传部长陈旭华介绍，水利系统的高清视频监测已与公安、交通部门联网，初步实现了跨系统视频资源共享，可全天候对水体实时监测。

　　水体流动不居，治水不能靠单打独斗，必须统筹上下游、左右岸，实行部门联防联控、区域系统共治。目前，浙江在深化落实河长制工作中，依托物联网、大数据、无人机、管道机器人等高科技，整合相关部门信息系统和数据资源，通过联席会议、联合执法、推广“河道警长”等，探索形成了跨部门、跨地域协调配合的治水工作机制。

　　调研中了解到，湖州、衢州、杭州等地不断强化水利、国土、环保、住建、公安、司法等部门监管联动，极大增强了部门协同管水治水能力。比如，西湖区联合环保、城管、林水、国土、市场监管等部门成立河道环境联合执法队，各方执法力量各司其职、齐抓共管，切实消除了河道环境污染源头。开化县创新“多规合一”，解决了原来多个部门规划相互打架、相互掣肘等问题，为科学防治生产生活导致的污水进行前瞻性布局。同时，开化还在全国首创生态环境保护司法链条,联合各部门执法力量，在全省率先成立检察院生态环保检察科和环境资源巡回法庭，依法查处惩治各类破坏生态环境的违法犯罪行为。

　　河道上下游治管保责任往往分属不同的河长，在交叉地段容易推诿扯皮。为破解这一难题，湖州德清、南浔和嘉兴桐乡等周边地区探索交界区域水环境联防联治工作机制，建立联防联治平台，开展联合执法、交叉督查等。衢州江山市率先在全省推出“跨境河长制”，与江西、福建相关地区达成区域治水共识，设立跨境河长共计306名，边界所在的乡镇断面水质均达到Ⅲ类水以上。嘉兴秀洲与苏州吴江，建立了交界区域水环境联防联治联席工作机制，并设立联防联治办，目前秀洲与吴江交界的15条河道已经实现了“联合河长”全覆盖。

　　除“官方河长”外，浙江还有民间河长、护河队、护河志愿者、保洁员和观察员，他们都是水环境的守护者。衢州常山县成立“骑行河长联盟”，建有“骑行河长”队伍40支，参与群众超过2000人，骑行河长巡河轨迹遍布全县180个行政村，广泛传播“公益治水”理念。德清县有企业家河长、乡贤河长、巾帼河长等民间河长500多名，通过发挥其专业特长和资源优势，引导群众参与水环境治理。

　　如今，在浙江，政府和社会各方力量共同治水的良好格局已经形成。

5.河长制的“浙江启示”

　　作为全国领跑河长制的地区之一，浙江初步形成了以河长制为核心的责任体系和治水长效机制，实现了水更秀、景更美、业更兴、民更富的目标。从“九龙治水”到“一拳发力”，浙江的探索和经验，对各地深入推进河长制具有重要启示意义。

　　——推行河长制关键在于责任落实。长期以来，河流湖泊的生态保护，涉及水利、环保、发改、财政、国土、交通、住建、农业、卫生、林业等多个部门，而传统的河湖管理模式，“环保不下河、水利不上岸”，难以根治河道顽疾。山水林田湖是一个生命共同体，江河湖泊是流动的生命系统。解决河湖治理管护这个难题，必须实行“一把手”工程。河长制的核心是由党政主要领导负责属地河流生态环境管理，让每条河流都有负责人。但河长制能否发挥实效，关键在于防治责任的真正细化，以及责任主体的精确锁定。《浙江省河长制规定》厘清了河长与相关主管部门间的法定职责，明确了各级河长的职责划分，其中县级及以上河长着重牵头“治”，乡、村河长更加突出“管”“保”。权责明晰，更要履责有力。各地应将党政主要领导负总责、部门协同治理的模式以法律形式固定下来，进一步完善河长制考核制度，制定更为严格的考核标准，采用更为科学的考核办法；加快河长制管理信息系统建设，建立河道信息档案，实时对河道治理管护进行监测、追踪；加大信息公开力度，包括河长信息和河道整治信息，接受社会公众的监督。

　　——治水护水要打好“人民战争”。治水是一项涉及面广、影响全局的系统工程，单靠河长和各部门不能解决所有的问题，需要调动全社会的力量，尤其是全民的力量，只有相信群众、依靠群众，鼓励引导民间河长、企业和社会团体等共同参与治水，才能啃下治水的“硬骨头”。目前，浙江坚持“党政河长+民间河长”，以官方河长、警长为治水主体，带领民间河长、公众等力量，初步建成一个主体、多个层面参与的社会治理协同创新模式，全省有10多万民间河长志愿参与河湖治理管护活动。社会共治共享作为汇聚治水合力、创新治水改革的重要途径，已经成为浙江河湖长效管理、巩固治水成效的重要举措。各地应加强宣传教育引导力度，拓宽参与渠道，扩大河长制的群众基础，推动形成政府、企业、公众、媒体、民间组织等各种力量共同参与，真正形成全社会治水的良好氛围。

　　——必须践行“绿水青山就是金山银山”重要发展思想。治水的出发点和落脚点是造就美丽环境，积蓄永续发展的动能，满足人民群众对美好生活的需要。浙江按照“安全、生态、美丽、富民”的理念，通过生态环保转移支付、重点生态功能区示范区建设、生态环境财政奖惩等方式，大力推进水岸同治和中小流域综合治理，倒逼产业转型，迎来腾笼换鸟、凤凰涅槃，生态环境优势正转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济优势，开化百里金溪旅游区、浦江水晶产业集聚区等已成为富民带、产业带。从过去的资源小省，变成绿色资源大省，浙江用实践印证了“绿水青山就是金山银山”的深刻道理，美丽经济正成为浙江的新名片。

　　（调研组组长：光明日报总编辑张政；成员：沈耀峰、严红枫、陈毛应、张锐）