刘小勇：公众参与全面推行河长制工作的主要内容与实践模式

时间：2018-04-23 来源：水利部发展研究中心

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    全面推行河长制，是贯彻落实新发展理念、建设美丽中国的重大战略，也是加强河湖管理保护、保障国家水安全的重要举措。中央印发《关于全面推行河长制的意见》以来，各地高位推进，积极探索，进展顺利，成效显著。全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，涉及面广，引导和鼓励公众参与，对助推河长制各项任务落地生根、取得实效和构建良性河湖管护长效机制十分重要、意义重大。 

　　1.公众参与全面推行河长制工作的重要意义 

　　20世纪50年代，Mills和Scott等学者对公众参与相关决策进行了研究；此后，公众参与经历了争取公民民主权力的初始阶段、特定利益团体参与的发展阶段和多利益团体全面参与的成熟阶段^[1]。近年来，一些学者对生态文明建设中的公众参与进行了研究^[2-4]。全面推行河长制，改善河湖生态环境、维护河湖健康生命，是生态文明建设的重要抓手，也是满足人民日益增长的优美生态环境需要的客观要求，需要公众广泛参与。 

　　1.1公众参与河长制工作，能更好的反映群众对优美河湖生态环境需要方面的诉求。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。当前，我国社会的主要矛盾已发生转化，群众对身边生态环境的质量更为关注。在河湖污染防治、水资源保护及生态修复等方面，表现出更强烈的参与意愿和积极性。由于公众参与在权力关系中具有直接传递其利益诉求信息的功能^[1]，引导和鼓励公众参与全面推行河长制工作，听取群众对河湖生态环境方面的需求和相关建议，围绕群众最关心、最迫切需要解决的问题开展工作，既能更好的推进河长制各项任务落地生根，也能有效促进社会治理水平提升。 

　　1.2公众参与河长制工作，能更广泛的动员全社会参与河湖治理与保护。建设生态文明必须坚持一切为了群众、一切依靠群众^[5]。河湖生态环境问题，表现在水中、根子在岸上，解决这些复杂的问题，既和当前的生产方式、产业结构、技术水平等有关，更和每个人的生活理念、生活方式、生活习惯息息相关。维护良好河湖生态环境应该且必须全社会广泛参与，把不乱倒垃圾、乱排污水作为每个人的自觉行动，从一点一滴做起，践行绿色发展理念，形成良好的生产和生活方式，让青山绿水的每个“细胞”都清洁干净。 

　　1.3公众参与河长制工作，是政府开展河湖生态治理与保护的必要补充。作为公益性的公共产品，维护良好的河湖生态环境和开展河湖生态保护、治理与修复等工作以政府为主。但公众的参与必不可少，否则就会出现边治理、边破坏的现象。近年来一些地方相继出现的“民间河长”，在河湖巡查、违法举报、垃圾清理、政策宣传等方面开展了大量工作，是政府河长工作的有益补充，形成政府和群众共同治水的良好局面。 

　　2.公众参与全面推行河长制工作的主要内容 

　　河长制是我国河湖管理的重大制度创新，其目的是改善河湖生态环境、维护河湖健康生命，这和满足人民群众日益增长的优美生态环境需要高度契合。因此，在全面推行河长制工作中，应引导公众全过程、全方位参与，把维护良好河湖生态环境内化为社会公众的自觉行为。全面推行河长制工作中的决策、治理、管护、监督、宣传等环节，公众都可积极参与。 

　　1.1参与决策。全面推行河长制相关工作的决策阶段，应充分听取公众意见和建议，把群众相关利益诉求作为开展河湖保护与治理的重要决策条件。在工作方案制定、“一河一策”以及各类河湖保护与治理方案（如河湖清淤方案、生态修复方案、畜禽养殖整治方案等）的论证与编制过程中，应广泛听取公众（或公众代表）的意见和建议，调动和发挥群众积极性。决策阶段，公众参与的常见形式有问卷调查、意见征集、座谈会、论证会、听证会等方式，也可通过社区基层组织—居民委员会主动表达意见和建议。公众在相关工作的决策环节参与，有利于建立健全利益协调机制和利益表达、对话机制，有效平衡和协调各种利益关系，确保后续工作顺利实施。 

　　1.2参与治理。公众既是河湖问题的生产者、受害者，又是河湖治理的参与者、受益者。他们对周边河湖生态环境变化的了解更及时、更敏感、更直接，对改善河湖生态环境的愿望也更强烈、更迫切。从已有实践看，公众主动参与河湖治理的意识逐步提升，参与形式多样，主要包括以下几种类型：①筹集河湖治理资金，如浙江省青田县，吸引华侨投资河湖治理项目130余个，投入侨资15.8亿元；②开展河湖生态治理，如浙江省丽水市探索河道经营权承包，由个人、合作社或集体负责河道生态修复治理、管护与经营；③负责河湖生态修复治理项目实施，部分地区对农村房前屋后的水体治理，由财政出资，群众负责实施。参与河湖生态治理，是公众参与全面推行河长制工作的重要方面，把原来认为“政府该干的事”看做是“自己该干的事”，从旁观者转换为参与者，形成“大家治河为大家”的良好氛围。 

　　1.3参与管护。建立河湖管护长效机制，维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用是全面推行河长制目的所在。公众广泛参与河湖保护与管理，是确保治理成效、维护河湖健康的关键所在。广义的讲，在生产生活过程中，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，形成绿色发展方式和生活方式，减少各种污染源产生，改变乱排乱到、乱挖滥采、乱占滥用的习惯，就是对河湖保护最大的贡献。河湖日常管护中的群众参与，包括无偿承担某些河段或房前屋后水体的清洁维护、志愿开展河湖保洁及河湖巡查等。公众参与河湖保护与管理，既能巩固河湖治理成果，也能提升公众生态文明意识。 

　　1.4参与监督。监督是公众参与社会治理最典型的内容。在涉及群众切身利益的各种活动中，都强调了公众监督的重要性。《关于全面推行河长制的意见》明确要求，要建立河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，接受社会监督。公众参与全面推行河长制监督，主要有以下几种方式：①通过监督电话、手机APP或网络举报平台，直接举报涉河湖违法违规事项；②通过各种新闻媒体曝光涉河湖违法违规事项；③通过各种渠道反映在河湖治理、保护中的失职渎职行为；④提起涉河湖污染和生态破坏的公益诉讼。广泛的公众监督，能更有效的发现并促进涉河湖问题的解决，提高工作效率。 

　　1.5参与宣传。全面推行河长制，一方面要向公众做好宣传，一方面要引导公众参与宣传。一些地方开展的河长制知识竞赛、“我身边的河流”征文比赛、治河良策大家谈、美丽河湖儿童画展以及中小学生河长讲堂等等，都是公众参与河长制宣传的重要方式。用群众喜闻乐见的形式宣传河长制，具有更好的渗透力，同时也拓展了公众参与方式与途径。 

　　3、公众参与全面推行河长制工作的实践模式 

　　公众不仅指个体公民，也包括由个人组成的民间组织、营利性团体、服务组织以及NGO。不同类别的公众都在积极参与河长制实施和河湖生态环境保护与治理。本文重点总结公民个人参与河长制工作的几种实践模式。 

　　3.1“民间河长”模式。河长制推行以来，除政府明确的各级河长，还出现了一批“民间河长”。“民间河长”来自各行各业，称谓也多种多样，如“乡贤河长”“洋河长”“巾帼河长”“企业家河长”“养殖户河长”等等。各地“民间河长”的职责也不同，如浙江省杭州市^[6]，主要是协助党政河长开展治水工作的监督检查，将发现的问题反馈给党政河长或职能部门，协助职能部门开展治水工作，参与涉水违章违法行为查处以及河道管理保护宣传等。江西省靖安县对境内村级长度2km以上的支流，鼓励群众自愿认领当河长，其职责主要是河长制宣讲、河道巡查、日常记录、问题报告、河道保洁等。 

　　3.2河权承包模式。浙江省丽水市在全面推行河长制工作中，探索形成了河权承包模式。将中小河流河道的所有权、管理权和经营承包权分离，部分乡镇将河道经营权承包给个人，由个人负责资金筹措及河道治理、经营与管护，取得良好效果。 

　　3.3民间督察长模式。为充分发挥公众监督作用，陕西省岚皋县构建了“河长+警长+督察长”的“三长治河”体系。聘请民间督察长，一方面对河湖进行日常巡视，对发现的各类问题进行监督和反映，同时对河长履职情况进行监督。通过设置民间督察长，进一步调动群众参与河长制的积极性，形成政府与社会治水合力。 

　　3.4生态绿币模式。浙江省德清县为鼓励公众参与治水，设置了生态绿币。通过建立微信平台，群众按照信息提示完成“去巡河”、“来找茬”、“金点子”等任务，可获取2枚生态绿币，积极参与者还可以获得1至5枚不等的绿币奖励，绿币可用于兑换奖品或申请银行贷款优惠。 

　　4、推进公众参与河长制工作的建议 

　　全面推行河长制，改善河湖生态环境，社会各界认可，广大群众支持，应进一步鼓励和引导公众全面参与。 

　　4.1提高公众参与意识。利用各种媒体，加强对全面推行河长制的宣传，采用征文比赛、知识竞赛、文艺演出、主题展览等宣传形式，提高群众对河长制的认知与理解。通过集中整治等方式，切实解决群众最关心的河湖问题，让老百姓切身感受到河湖治理前后生产生活环境变化，提高公众参与的积极性。通过表彰、奖励等方式，树立典型，形成比学赶超的公众参与良好氛围，激发公众参与活力。 

　　4.2畅通公众参与渠道。建立和完善公众参与平台，对河长制相关事项，明确问卷调查、会议研讨、意见征集、信息反馈等公众参与的要求与程序，把公众意见诉求和决策有效对接，把解决好河长制实施过程中涉及群众的利益问题作为决策的前提。在现有河长制公示牌的基础上，因地制宜公开河湖治理保护相关信息，确保最广大群众知悉；创新河湖治理保护项目的融资、建设、管理模式，鼓励和引导利益相关群众参与项目实施。完善公众监督渠道，构建多元、立体的社会监督网络体系，细化工作环节，对群众反映的问题，事事有回应，件件能落实，对落实不力的要予以问责。 

　　4.3规范公众参与方式。明确公众参与全面推行河长制工作的原则与总体要求，规范公众参与流程和主要内容，引导公众积极有序参与，提高工作效能。针对工作中具体事项，明确公众参与方式，建立相关制度，既要充分发挥公众的积极性，集民智民力，又要做好统筹协调，形成工作合力。目前，各地的“民间河长”类型多样，应结合当地实际，制定“民间河长”章程，规定民间河长的选任程序、职权职责、履职保障、议事程序等，确保“民间河长”名正言顺地依规履职，积极参与，勇于负责，切实成为推进河长制工作取得实效的重要力量。 

作者：刘小勇 来源：《中国水利》2018年第4期