解读｜政府工作报告释放十大政策信号

时间：2020-05-22 来源：21世纪经济报道

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一年一度的政府工作报告是当年经济发展和政策走向的重要风向标。十三届全国人大三次会议于5月22日在北京开幕，市场关注已久的政策举措将陆续揭晓。梳理来看，今年政府工作报告主要透露了十大政策信号：

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1.不设GDP目标增速

经济增速目标是各界最为关注的内容。2020年是全面建成小康社会的收官之年。对于2020年而言，约束性的指标是2020年实现国内生产总值（GDP）和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标。

社科院副院长蔡昉曾在《人民日报》发文称，2020年只要达到1.9%的增长速度，居民收入翻番目标即可实现。GDP方面，2020年只要达到5.7%左右的增长率，便可实现统计意义上的准确达标。

国家统计局数据显示，一季度经济增速为-6.8%，市场认为如果要实现GDP翻番目标难度较大。所以，市场有两大关注点：一是今年是否还设置GDP增速目标；二是如果设了，目标会是多少？

政府工作报告称，今年没有提出全年经济增速具体目标，主要因为全球疫情和经贸形势不确定性很大，我国发展面临一些难以预料的影响因素。这样做，有利于引导各方面集中精力抓好“六稳”、“六保”。“六保”是今年“六稳”工作的着力点。守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。

交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟表示，今年不设GDP目标，是综合考虑内外部环境变化做出的重要决定，体现了务实的态度和实事求是的精神。当前，一季度经济负增长已是既成事实，海外疫情蔓延对全球经济持续造成冲击，今年中国经济面临的不确定性非常大。此时硬性设定一个年度增长目标，尤其是追求一个较高的增长目标，很可能会对统筹推进疫情防控和经济社会发展的既定任务造成干扰；而如果设定一个很低的增长目标，那这个目标的实际指导意义又会比较小。

2.就业优先政策全面强化

受疫情影响，今年调查失业率有所回升：4月份全国城镇调查失业率为6.0%，比3月份上升0.1个百分点。因为疫情影响，政府工作报告对相关指标略有放宽。

具体指标方面，2004年政府工作报告首次提出要“新增城镇就业900万人”，十六年以来该目标从未缺席，2017-2019年新增城镇就业目标是1100万人，今年这一目标是900万人。

城镇调查失业率涵盖农民工等城镇常住人口，能更全面反映就业状况。前两年该目标均为5.5%以下，今年是6%。

唐建伟表示，疫情对今年的就业形势影响很大。因此，保就业既是当务之急，也是做好全年民生保障工作的重要抓手，之前“六稳”和“六保”都将稳就业、保居民就业作为首要任务。

“就业稳定是全面建成小康的重要保障。”浙商证券首席经济学家李超表示。

2019年首次将就业优先政策置于宏观政策层面。今年政府工作报告称，就业优先政策要全面强化。财政、货币和投资等政策要聚力支持稳就业。表述相比去年有所强化。

3. 积极的财政政策要更加积极有为

自疫情发生后的2月起，中央政治局会议、国常会等先后对财政政策予以指示，财政更加积极有为的基调已经基本确立。

日前财政部长刘昆撰文称，积极的财政政策要更加积极有为，大力提质增效，加大逆周期调节力度，有效对冲疫情影响；有保有压，优化财政支出结构，全面实施预算绩效管理；用好地方政府专项债券，防范化解地方政府隐性债务风险。

4.赤字率首次突破3%

2019年赤字率是2.8%，离3%的警戒线还有0.2个百分点。近期政治局会议称，提高财政赤字率，市场已预期赤字率会突破3%。政府工作报告称，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元。

这是赤字率首度突破3%。去年赤字规模为2.76万亿，今年将增至3.76万亿，国债和新增地方一般债的发行规模将增加。

“2020年疫情导致减收增支的背景下，财政收支平衡可能会承受更大压力。提升赤字率将缓解财政平衡难题。”李超表示。

5.专项债增加1.6万亿

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

今年专项债发行规模定为3.75万亿，相比去年增加1.6万亿，增加规模历年最高。前期财政部已下达2.29万亿的专项债额度，意味着后续还有1.46万亿额度待下达。

从发行来看，截至4月末，专项债发行1.15万亿，完成提前批额度的50%。

6.发行抗疫特别国债1万亿

特别国债是国债的一种，其专门服务于某项特定政策，支持某特定项目需要，因此被成为特别国债。在中国国债发展历程中，曾发行过两次特别国债：1998年8月，发行2700亿元特别国债，所筹资金专项用于补充四大行资本金。2007年6月，发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。今年是第三次发行特别国债（不含续发）。

政府工作报告称，发行1万亿元抗疫特别国债，这是特殊时期的特殊举措。将全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

目前具体发行方式尚未明确，但1万亿的规模市场能够消化，不需要央行直接购买。

7.稳健的货币政策要更加灵活适度，降准降息仍有可能

中国货币政策的定调主要有五个范畴：宽松、适度宽松、稳健、适度从紧和从紧。2009年，由于金融危机的冲击，当年实施适度宽松的货币政策。2010年以后，中国一直实行稳健的货币政策。2019年12月召开的中央经济工作会议对今年的安排是，稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。

今年报告称，稳健的货币政策要更加灵活适度。综合运用降准降息、再贷款等手段。“目前经济环境复杂，很多经济变量现在还无法确定，在这种情况下只能采取更加灵活性的措施。”国家金融与发展实验室副主任曾刚表示。

今年仍有降准降息的可能。中信证券首席经济学家诸建芳认为，后续仍有约100BP的准备金率下降空间（或等幅的其他长期流动性投放措施）。可能分两次落地，具体时点将匹配财政政策的落地时点，如后续地方专项债大规模发行时点、特别国债的发行时点。

降息方面，“伴随这一轮‘猪通胀’见顶回落，3月和4月CPI同比涨幅快速下行势头将在下半年持续，三季度有望降至‘2时代’，通胀因素对降息的牵制作用将显著削弱。” 东方金诚首席宏观分析师王青称，“未来着眼于稳定就业大局、提振短期经济增长动能，6月开始央行降息节奏有可能适度加快，预计当月MLF利率有可能下调10-20个基点。

8.M2和社融增速高于去年，宏观杠杆率阶段性上升

从2016年开始，社融增速目标首度纳入政府工作报告：当年M2和社融增速目标均为13%，2017年二者目标下调至12%。此后，M2和社融增速未设置具体数量目标：2018年为“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”，2019年为“M2和社融增速要与国内生产总值名义增速相匹配”。

今年则设置为，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。

央行数据显示，去年12月末，广义货币M2余额198.65万亿元，同比增长8.7%，增速分别比上月末和上年同期高0.5个和0.6个百分点。2019年末社融增速为10.7%

业界有时也用M2或者社融除以GDP衡量一个经济体的宏观杠杆率。考虑到今年名义GDP增速低于去年，而M2和GDP增速目标高于去年，宏观杠杆率会阶段性升上。

9. 创新直达实体经济的货币政策工具

4月17日政治局会议在“六稳”的基础之上，首次提出“六保”，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。其中，保市场主体主要是保小微企业。

报告称，创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行。中国金融体系以间接融资为主，直达实体经济意味着绕开了银行，有助于提高货币政策的传导。

去年，政府工作报告首度设置小微贷款目标：2019年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。今年增速目标提高至40%。

“2020年是我国实施普惠金融发展五年规划的最后一年。疫情发生后，我国中小微企业面临较大困难，加快发展普惠金融、加强对中小微企业服务，更具重要性和紧迫性。”新网银行首席研究员董希淼称。

10.坚持房住不炒

报告称，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。

2018年下半年楼市进入调整以来，有些城市根据“一城一策”的原则，对调控措施进行了微调。今年由于疫情的影响，少数三四线城市进行放松调控的试探。但只要是涉及放松限购限贷的，都撤回了。这显示出，房地产调控的基本原则不容挑战。