河长制：“重整江山”的治水图卷

时间：2017-06-21 来源：中宜环科环保产业研究

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 忆往昔，滔滔江河，洪涛漫卷，蜿蜒千年，横无际涯，于世代更替中传诵着穿越历史烟云的恢弘诗篇;展未来，河长轨制，治水大计，一年肇始，砥砺求索，于时代中谱写着“重整江山”的治水图卷。

 “河长制”渐渐成为公众熟知的称呼并首次被纳入政府工作报告。那么，何为“河长制”?“河长制”实施现状如何?“河长制”作为呵护河清水绿的可行探索，目前在深化过程中存在哪些亟需解决的问题?本文将带领读者深入解读“河长制”的“前世今生”。

 巧拓治水新路径

 以强力问责倒逼责任落地

“河长制”源自江苏水环境治理过程中不可回避的历史——2007年，无锡市太湖地区蓝藻爆发和饮水危机事件，此次事件敲响了这座镶嵌在吴越大地上的璀璨明珠生态危机的警钟。

 而后，无锡市开始铁腕治污，创新推行水功能区达标“河长制”这一治理水污染综合管理机制，规定每条河由省市两级领导共同担任“河长”，由各级党政负责人担任河流管护第一责任人。

 经过“河长制”近十年的长效治理，2011到2016年，79个“河长制”管理断面的水质综合判定达标率维持在70%以上，那座江南“畔湖而居，因水成市”的“太湖明珠”无锡又重整妆容出现在市民面前，“河长制”也很快成为全国治理河道污染的范本，逐渐在中国大江南北“扩散”开来。

 2016年10月，基于无锡等地的成功探索、总结，中央深改组第二十八次会议通过了《关于全面推行河长制的意见》，明确以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。时隔两个月后，中办、国办印发了《关于全面推广河长制的意见》(以下简称《意见》)，明确到2018年底我国全面建立“河长制”。至此，“河长制”已从当年应对水危机的应急之策上升为国家意志。

 毋容置疑，“河长制”是近年地方涌现出的河湖管理保护的制度创新。但是，为什么一个地方涌现出的实践能够迅速上升为全国全面深化改革的一项重要举措?得到中央领导一致“热捧”，并一跃成为时下最热门的网络热词。笔者认为，源于以下几个方面的考量。

 第一、“河长制”为我国环境治理体系改变提供了示范样本，弥补了早先“九龙治水”的弊端。

 近年来，我国环境污染防治立法虽然有了一定的基础，但单纯依靠行政主导的环境治理体系中体系结构不完善、操作性不强等环境问题弊端开始逐步暴露。

 “河长制”抓住了水环境治理多部门难协调的痛点，明确各省(自治区、直辖市)设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任;“省、市、县、乡”的四级河长均由各级的党政“一把手”直接担任，而不是由交由副手或者环保局等负责，从根本上确保了取得水环境治理的最佳效果。同时，《意见》也对“河长制”的工作职责、主要任务进行明确，通过责任的落实，把环境保护、治水任务和各自分工有机结合起来，形成具有中国特色的治水之法。

 两会期间，水利部部长陈雷在“部长通道”上接受媒体采访时表示，建立“河长制”，由党政领导即省市县乡四级党政领导作为河长，特别是省级有“总河长”来牵头，各部门协调配合，有力推进了水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理和水生态修复。

 从地方实践中我们也可以看到，“河长”治后多地一弯清池焕然一新的新风貌，为我国环境治理体系改变提供了示范样本。

 第二、“河长制”消除水利与环保部门数据壁垒。

 在我国，水利部门和环保部门是两个分管的职权部门，在具体工作中或多或少会有部门之间的数据壁垒。

“河长制”的确立给两个部门搭建了一个合作与协作的平台，《意见》在加强组织领导和强化部门联动中明确提出，建立水利部会同环境保护部等相关部委参加的全面推行河长制工作部际协调机制，强化组织指导和监督检查，研究解决重大问题。

 为此，在中央层面，水利部和环保部一起建立一个部际联席会议制度，一些重大的问题要提交这个部际联席会议进行协调。在地方层面，水利和环保部门在治理水污染、保护水资源、机制协调等方面加强了联系。

 水利部副部长周学文表示：“涉及到一些水污染事件，比如一些突发的水污染事件，环保部门主导，水利部门配合，我们主要做的，一是加强水质监测，二是加强工程调度，减少突发水污染事件对经济社会的影响。我相信河长制实施以后，水利和环保在水污染防治、水资源保护方面会合作得更好。”

 第三、“河长制”加大考核问责，实行生态环境损害责任终身追究制。

 现行一些法律法规对河湖保护管理已有一些规定，但是考核问责做得并不到位，《意见》对此进行强化，明确考核问责，其中实行差异化绩效评价考核、实行生态环境损害责任终身追究制、考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据成为亮点。

 对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究责任，而且终身追究。“河长制”贯彻这一要求，实行生态环境损害终生追责制，解决了水环境治理周期长而政府官员任期短不匹配的问题，同时强化考核问责也确保了官员的重视程度。

 正如环保部部长陈吉宁所言：“一个好的法律不能成为‘纸老虎’，要让它成为一个钢铁利齿的‘利器’，关键在于执行和落实。”

 我国全面推行“河长制”

 以制度护航一波清水

 随着“河长制”在各地大力推行，大地上奔腾的河流悄悄发生了变化。

“加快改善生态环境是人民群众的迫切愿望，是可持续发展的内在要求。必须科学施策、标本兼治、铁腕治理，努力向人民群众交出合格答卷。”——政府工作报告

 笔者观察各地今年两会发现，涉及环保的篇幅更长了，严格落实“河长制”，消灭城市黑臭水体，出现在不少地方的政府工作报告中，更对其目标定量、定性。

 在首都北京，政府工作报告中明确提出着力改善生态环境质量，建立生态文明建设目标评价和考核体系。北京市市长蔡奇也在北京市第十四届人民代表大会第五次会议上指出，2017年，北京将严格落实“河长制”，实施水环境区域补偿机制，改善国家和市级检测断面水质。

 据悉，《关于全面推广“河长制”的意见》印发后不久，北京市政府常务会议就审议通过了《关于实行河湖生态环境管理地方行政主要领导负责制的意见》，《意见》明确河长成为保障水环境长效治理的第一责任人。

 目前，北京市、区、乡镇街道三级河长组织体系已基本完成，建立了全市河湖生态环境检查通报制度。自“河长制”实施以来，全市水环境污染问题较去年同期减少60%。未来北京市还将逐步实现“政府主导、属地负责、行业监管、专业管护、社会共治”的河湖生态环境管理体系。

 “玉带绕京城、碧水润民心。”一幅河畅、水清、岸绿、景美的和谐宜居画面正在首都大地徐徐展开。

 天津市政府工作报告中同样明确加大环境污染治理和防控力度。提出继续实施水污染治理，全面深化“河长制”管理，严格引江、引滦水源保护，完成53座污水处理厂题标改造，实施中心城区水环境提升工程。

 作为“九河下梢”，天津河流水系众多，早在2013年，天津市政府已经开始全境推行“河长制”，是我国最早落实“河长制”的城市。天津市的“河长制”依据属地为主、以奖代补的原则，确定了2013年、2015年和2020年三个阶段的工作目标，提出了加强截污治污和水资源保护、加强堤岸水面保洁和违章建筑清理、加强河道绿化和景观建设、建立长效管理机制等4项主要任务。

 从学习摸索“河长制”，到因地制宜践行“河长”治，形成了具有天津特色的治水之制。落实“河长制”后，天津市感官水质异常河道从211公里下降到34公里，环境卫生不达标河道从53公里变为全部达标，综合考评优秀河道从620公里提高到2274公里。

 在赣鄱大地江西，“五河一湖一江”环绕构成一张巨大的水网，如何管好河网密布的河湖，江西省2017年政府工作明确指出，在全境构建起区域与流域相结合的“河长制”制度，统筹推进九江长江、鄱阳湖及源头地区生态保护，构筑长江中下游生态安全屏障，以还长江“长江春水绿堪染，莲叶出水大如钱”的绿色生态廊道。截至目前，“五河一湖一江”由7位省领导担任省级“河长”，其他河流则按流域由88名“市河长”、822名“县河长”和万余名“乡、村河长”层层包干。

 在笔者截稿之前，环保部举办例行新闻发布会上，环境保护部水环境管理司司长张波表示，全国34.9%黑臭水体已完成整治，计划2017年底前全国基本消除黑臭水体。

 “‘河长制’是加强河湖管理、解决河湖存在诸多问题的一种良策，之前已有8个省市试行，效果非常好。经过几个月的努力，目前已有25个省市制定了河长制的实施方案，其中近20个已由省(市)委省(市)政府批准出台。”水利部部长陈雷在全国政协十二届五次会议上，介绍自去年底全面推行“河长制”以来的情况时谈到。

 根据时间表，各省(区、市)要在2018年底全面建立河长制。两年时间，弹指而已，各地须只争朝夕。目前，全面推行“河长制”工作开局良好，据不完全统计，截至目前，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南已经全面推进“河长制”，山西、辽宁、湖北等省(自治区、直辖市)在部分市县或流域水系实行了“河长制”，确保2018年年底前全面建立“河长制”。

 “河长制”成效显著

 全面推行需破解

 不容置喙，“河长制”是我国进一步增强河湖管理、形成长效机制的重要方面，但目前尚处于探索阶段，也遇到了一些法律短板，若想水资源保护收到实效，还需加强组织领导、健全考评机制、坚持问题导向、倡导全民共知、创新长效治理等具体问题。

狠抓落实

上下同心共同发力

 《意见》中明确规定，“地方各级党委和政府要把推行河长制作为推进生态文明建设的重要举措，切实加强组织领导，狠抓责任落实，抓紧制定出台工作方案，明确工作进度安排，到2018年年底前全面建立河长制。”

 从各地实施成果中，我们看到了“河长制”组织领导狠抓落实、高位推动的重要性。拒不完全统计，截至目前，安徽、辽宁、江西、福建等省已经印发全面推行“河长制”工作方案，广东明确2017年上半年将出台“河长制”工作方案，绍兴、厦门、合肥等地级市也纷纷出台管理实施方案。其中，安徽明确2017年、2020年、2030年阶段性工作目标，明确到2030年全省水功能区水质达标率95%以上，逐步实现“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管理保护目标。

 大局是利好的，但是细枝末节依然容易“钻空子”。从地方的实践中我们也看到领导疲软、扯皮推诿、权责不清等问题涌现出来。比如，多数河长是政府或部门副职，不少部门相应的水资源、水环境保护等法定环保职责缺乏，不少河长缺乏内在持久动力......

 种种问题的涌现就需要各地狠抓落实，尽快出台完善的工作机制和有效地工作制度，明确各级河长人选、主要工作、组织形式等内容，并确定牵头部门，建立河长会议制度、信息共享制度等，层层落实层层监督。

 健全考评

 全民共建久久为功

 从“河长制”地方落实情况我们看到，很多地方河长梯队建设的相应考评制度仍不完善，出现胆子往基层河长身上压及基层河长搞“面子工程”应付了事的情况。

 “各地实践表明，‘河长制’能不能取得实效，其中很关键的一条就是考核是不是严格。”在2016年12月12日，国新办召开的《关于全面推行河长制的意见》有关情况的新闻发布会上水利部副部长周学文强调。

 《意见》中也明确强化考核问责。其中在保障措施的十二条明确规定实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。并规定，规定根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。

 风正好杨帆，正人先正己。河湖管理需久久为功，“河长制”亟需强化考核部门在考核地区和领导政绩时的资源环境管理责任及环保优先意识，把环保指标与富民指标一道作为优先考核、重点考核内容，按《意见》的要求，作为“河长制”的责任人必须既挂帅又出征。

 问题导向

 因地制宜有序治理

 人们常说：“水无常势。”水流动不居，无法按行政区划切割。这就造成了治理中未遵循河湖自然生态系统规律，多头管理，一河多策等问题在“河长制”推行过程中问题明显。

 《意见》基本原则第三条明确要求坚持问题导向、因地制宜。立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。

 以上海为例，2016年底，上海全面打响了中小河道整治的攻坚战，在河长制的大背景下，创立了“小河道长”制度，要求各个区县根据自身实际情况自助摸索，搞清所管河道污染的症结、对症下药，就成为每位“小河长”最基本的职责。“小河长”全由各区县村民选举，他们对河道更熟悉，更有感情，也更利于管理河道。

 全民共知

 从我做起全民共治

 还记得诗人海子《河流》这样写道，“一个庞大的国家啊倘若失去一条河流这个国家的人就只剩哭泣了自己将自己掩埋是无可奈何”，河流是我国重要的生态保护屏障及赖以生存保障的共识有待全民共知。

《意见》基本原则中也明确拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围的重要意义。

 “我在这里也期盼每个人不要成为环境问题的旁观者、指责者，要成为解决问题的参与者、贡献者。从我做起，从现在做起，只要我们大家共同努力，我们就会更好、更快地实现天蓝、水清、地净的美丽中国。”环保部部长在2017年3月9日的十二届全国人大五次会议说。

 从目前的实践来看，随着“河长制”的全面推行，如何从制度层面，让公民享有全面、长效、固定的参与渠道，使之从受损者、旁观者、议论者转为参与者、监督者、受益者，逐步形成上有河长、下有大众共治的完整体系，重整绿水青山的梦想将不会遥远。

 长效机制

 创新机制一体遵循

 “冰冻三尺，非一日之寒”，水污染治理也非一日之功。检视当前制度设计，“河长制”尚未健全完整的水污染防治、河道差异化、水质保护目标等规划，监督考核及问责制度也亟待完善，这就需要长效机制尽快落实。

 两会期间，全国政协委员徐向东也谈到尽快落实“河长制”长效机制的必要性，他说：“治水的背后，是产业的升级、环境的再造、民生的改善、干部作风的转变。”

 破解“河长制”长线治理难题，关键是要通过长效机制的建立，通过一整套合理、严格、时效的程序设计，将地方实践中有益的、富有建设性的创新上升为制度法规，做到一体遵循。

 “涓涓不壅，终为江河;毫末不札，将寻斧柯。”江河的福祉之于一个在生态文明亟待休养生息的民族来说，有不可承受之重，也是不容忽视之责。从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度——“河长制”，无疑是我国治理负责水问题、保护江河湖健康生命的一大创举，请让我们共同期待，水岸常绿、江河常青的美好愿景早日实现。