水效管理三个重要抓手的侧重与统筹

时间：2017-06-22 来源：水利部发展研究中心

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水效管理作为节水管理的重要内容，近年来先后形成了节水产品认证、水效标识管理、水效领跑者引领行动三个重要抓手。三者有机联系，各有侧重，统筹处理好相互关系十分重要。

 一、基本情况

 节水产品认证，是指依据水效等相关的标准和技术要求，经节水产品认证机构确认并通过颁布节水产品认证证书和节水标志，证明某一认证产品为节水产品的活动。2002年7月，国家认证认可监督管理委员会授权中国质量认证中心（CQC）开展节水产品认证。2002年10月，原国家经贸委、建设部印发《关于开展节水产品认证工作的通知》，要求全面开展节水产品认证工作。2003年水利部《关于加强水利认证认可工作的若干意见》提出建立节水产品认证制度。2007年起，节水产品认证被作为进入政府采购清单的前置条件。2012年9月，水利部、国家质检总局、全国节水办《关于加强节水产品质量提升与推广普及工作的指导意见》明确提出，深入推进节水产品认证工作。截至2015年，CQC累计颁发节水产品证书5000多张，累计获证企业400多家。

 水效标识是采用企业自我声明和信息备案的方式，表示用水产品水效等级等性能的一种符合性标志。国家对节水潜力大、使用面广的用水产品实行水效标识制度，确定统一适用的产品水效标准、实施规则、水效标识样式和规格。2012年，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出“逐步实行用水产品用水效率标识管理”。 2012年，水利部和国家质检总局启动了《用水效率标识管理办法》起草工作。2016年，国家发改委会同水利部、国家质检总局研究起草了《用水效率标识管理办法（征求意见稿）》，现正向社会公开征求意见，该办法预计于2016年底前颁布实施。

 水效领跑者是指同类可比范围内用水效率处于领先水平的用水产品、企业和灌区。我国在工业、农业和生活用水领域开展水效领跑者引领行动，制定水效领跑者指标，发布水效领跑者名单，树立先进典型。2015年4月国务院发布《水污染防治行动计划》，提出要健全节水环保“领跑者”制度。2015年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，明确提出“开展水效领跑者引领行动”。2016年4月国家发展改革委、水利部、工业和信息化部、住房城乡建设部，国家质检总局、国家能源局六部门联合印发《水效领跑者引领行动实施方案》，水效领跑者引领行动在全国正式起步。

二、区别联系

从目标目的看，节水产品认证、水效标识管理、水效领跑者引领行动一脉相承，主旨都是推广节水产品，引领技术进步，倡导节水理念，建立节水型的生产方式、生活方式和消费模式。 从工作程序看，三者都是在“政府搭台”的前提下，体现了企业自愿性或自主性原则。在涵盖范围、工作对象、指标体系、实施主体、奖惩措施、责任机制等方面，这三项制度既有交叉联系，又有明显的侧重和区别。

1 涵盖范围

从制度的涵盖范围看，节水产品认证的覆盖面最大，涉及与居民相关生活、工业、农业、城镇生活服务业和非传统水资源利用等领域的节水产品。水效领跑者引领行动范围体现重点性，主要在工业、农业、生活用水领域开展，实施范围包括用水产品、重点用水行业和灌溉面积 1 万亩以上的灌区。水效标识管理涵盖范围更为具体，主要侧重节水潜力大、使用面广的居民生活用水产品，包括坐便器、水嘴、淋浴器、小便器、便器冲洗阀、电动洗衣机、蹲便器、反渗透净水机等（见图1）。

图1  水效管理相关制度涵盖范围示意

 2 工作对象

 节水产品认证，是直接验证节水产品符合相关标准或技术规范要求的一种技术手段，其工作对象面较广，主要是生产节水产品的生产企业。水效标识管理是对主要用水产品节水水平进行分级、标识，相对于节水产品认证，其工作对象涉及节水产品的生产、销售等多个环节，工作对象更具体、更细化，主要为列入目录产品的生产者、进口商、销售者。水效领跑者引领行动的工作对象则更加具体，侧重于标杆性、示范性和引导性，主要针对在工业、农业和生活用水领域用水效率处于领先水平的用水行业、企业和灌区（见图2）。

图2  水效管理相关制度工作对象示意

 3 指标体系

 节水产品认证的指标包括节水性能、节水产品质量、节水技术标准、批量生产、供货能力、售前售后服务、备品备件供应等，参数标准为国家及行业现行有效的相关标准。水效标识是附在节水产品上的信息标签，水效等级标准是在节水产品认证基础上制定，其指标包括流量、额定用水效率等级、所依据的标准号等，参数计划按水效高低划分为市场准入、平均水平、比较节水、水耗最低等多个等级，分别用不同颜色标示引导用户和消费者选择。水效领跑者的指标包括水效指标、销售规模、质量性能、质量管理体系、供应体系、售后服务等，参数相对于节水产品认证和水效标识标准更高，基本所有指标均要达到国家及行业现行有效的相关标准的最高值。可以说，节水产品认证主要解决节水产品“是不是”的问题，水效标识管理主要解决节水产品“好不好”的问题，水效领跑者引领行动则主要解决节水产品“尖不尖”的问题（见图3）。

图3 水效管理相关制度指标体系示意

 4 实施主体

 节水产品认证由第三方专业机构进行独立评价，取得节水产品认证证书的产品、设备优先列入政府采购目录。目前全国拥有节水产品认证资质的机构有6家，主要包括中国质量认证中心、北京新华节水产品认证有限公司、北京中水润科认证有限公司等。水效标识管理计划采取“企业自我声明+水效信息备案+政府事后监管”的实施模式，国家发展改革委、水利部、国家质检总局和国家认监委会同有关部门制定公布实施用水效率标识产品目录，指定授权机构开展水效标识的注册、核验、公告和监督检查等工作。水效领跑者的遴选是在水效指标达到国家标准1级以上，具有取得资质认定的检验检测机构出具的第三方水效检测报告或获得经批准的认证机构颁发的节水产品认证证书的基础上，各项指标参数均达到领先水平，由国家发展改革委会同水利部、住房城乡建设部、国家质检总局等部门组织专家对上报材料进行评审并进行公示（见图4）。

图4  水效管理相关制度实施主体示意

 5 奖惩措施

 节水产品认证属于自愿性产品合格认证，配套措施主要以奖励为主，工信部、水利部、全国节水办定期公布《国家鼓励发展的节水产品（设备）目录》，《目录》以《节水产品认证目录》为基础，对通过认证的企业和产品，优先纳入《目录》，《目录》作为制订政府采购、企业所得税优惠产业目录和财税优惠政策的产品依据。水效标识管理具有强制性和统一性，配套措施考虑奖惩相结合，在市场准入、政府采购、产品补贴、企业税收减免等政策中加大支持力度，对于应当标注而未标注水效标识的产品规定不得上市销售，对于未办理水效标识备案或使用水效标识不符合规定的情况，视情节严重给予相应的惩罚。与前二者相比较，水效领跑者的奖惩措施都更加鲜明：与现行节能产品补贴政策面向所有符合节能标准产品的“普惠制”不同，它只针对作为同类可比范围内用水效率处于领先水平的用水产品、企业和灌区采取奖励措施。政府通过财政补贴（奖补）等激励政策，激励水效水平最高的少数节水产品，一旦市场上有更多同类产品达到这一水效水平，政府就将激励的水效标准提高到新的最高水平并给予新一轮激励，依此滚动实施。水效领跑者称号实行动态化管理，对不符合水效领跑者条件、弄虚作假、违规等行为的，实行撤销称号、三年内不得申报水效领跑者、公开曝光等处罚措施（见图5）。

图5 水效管理相关制度奖惩措施示意

 6 责任机制

 节水产品认证由第三方专业机构进行独立评价，评价的科学性和有效性要求较高，认证机构认证后监督责任重大。按照程序规定，认证机构对获证企业的监督每年不会少于一次，以确保工程质量保证能力和获证产品能够持续满足认证要求，评定合格的企业及产品可继续保持认证证书。水效标识管理涉及政府主管部门、生产者（进口商）、销售者、检测实验室、授权机构和消费者等多个方面，各方监督管理责任义务都十分严格和明确。水效领跑者引领行动具有选拔性，遴选过程客观公正十分重要，政府主管部门责任重点是动态化监督管理，运用社会公示、公开曝光等方式也可强化社会监督责任（见图6）。

图6 水效管理相关制度责任机制示意

 三、统筹建议

 1 形成工作合力

 从发展历程看，节水产品认证开展最早，时间最长，积累的成果和经验最丰富，社会认知度也相对较高。从实施部门看，水效标识管理和水效领跑者引领行动增加了国家发展改革委等宏观调控部门。从改革创新看，水效标识管理增加对网购产品、网络交易的规定，水效领跑者引领行动规定“对弄虚作假的企业（单位）和第三方检测机构，将纳入全国信用信息共享平台，在信用中国网站公开曝光，对失信行为实施联合惩戒”等，既符合实践，又富有新意。作为水效管理的共同抓手，建议在充分发挥节水产品认证、水效标识管理和水效领跑者引领行动各自优势作用的基础上，更加注重协同配合、取长补短，共同推进贯彻落实“节水优先”方针取得实效。

 2 建立业务链条

 水效标识中水效等级标准的基础是节水产品认证，水效领跑者遴选的基础是具有取得资质认定的检验检测机构出具的第三方水效检测报告，或是获得经批准的认证机构颁发的节水产品认证证书。从这些规定可以看出，节水产品认证、水效标识管理、水效领跑者引领行动业务之间存在内在的紧密的链条。就用水产品而言，节水认证、水效标识和水效领跑者可以代表“准入”、“评级”、“领跑”由低到高依次递进的三个阶段，前者应该依次是后者的必要条件。建议统一节水产品认证标志、水效标识、水效领跑者标志的基本元素和设计风格，自下而上建立一套覆盖“底线约束”到“先进带动”全链条、全环节的水效管理体系。

 3 统一产品范围

 根据水利部科技推广中心公布的《2015年节水认证产品信息》，产品范围涉及农业节水与农村饮水安全、工业节水、城镇生活节水三大领域，包括230多家企业生产的农业节水灌溉设备、塑料管材管件、水泵、阀门及机电设备、水处理（净化）设备、城镇生活节水产品等6类1092种产品。目前计划纳入水效标识产品目录的，主要是2010年以来国家发布了水效标准的坐便器、水嘴、淋浴器、电动洗衣机、反渗透净水机等生活用水产品。水效领跑者引领行动实施范围除用水产品外，还包括重点用水行业和灌区。随着节水型社会建设的全面推进，建议进一步统一节水认证、水效标识、水效领跑者引领的产品范围，逐步一致扩大到工业、农业、生活、商业、服务业等领域用水产品。 

 4 注重动态管理

 从制度设计看，经过节水认证、水效标识注明和水效领跑者遴选，节水产品应该会形成一个金字塔型的结构。这个金字塔一方面要加强塔基、塔身、塔尖的数量建设，一方面还要注重优胜劣汰强化品质。国家旅游局近年强化5A级旅游景区退出机制，对景区实行动态化管理，通过媒体向社会公开，相关景区及时整改整顿，取得了良好的效果。建议水效管理参考借鉴相关管理经验，综合运用节水产品论证、水效标识管理、水效领跑者引领行动中规定的监督惩罚措施，定期修订更新产品目录及有关标准，特别是落实完善强制性的高耗水工艺、技术和装备淘汰退出机制，加大市场和社会监督力度，实现节水产业的良性发展。

 5 整合机构资质

 无论是节水产品论证，还是水效标识检测和水效领跑者遴选，都十分注重发挥第三方专业机构的作用。目前全国拥有节水产品认证资质的机构有6家，水效第三方检验检测机构尚待明确，水效领跑者遴选依托的是上述两类专业机构。考虑到水效管理的专业需求和业务前景，建议一方面鼓励做强专业的分类认证检验检测机构，另一方面鼓励发展节水认证、水效检测、水效领跑者鉴定“三合一”的综合性评审机构，进一步优化布局结构，减少重复建设，努力实现机构信息共享和评定结果互认。资质整合上也可考虑设定甲、乙、丙三个等级，其中甲级资质可以承担节水认证、水效检测、水效领跑者鉴定综合业务，乙级资质可以承担节水认证和水效检测业务，丙级资质只能承担节水产品认证业务。