水环境综合治理PPP考验政企双方 困难与机遇并存

时间：2017-07-17 来源：中国环境报

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    现在环保行业里最热点的领域当属水环境综合治理类的PPP项目，动辄几十亿元甚至上百亿元的投资，寄托了行业、企业做大做强的期许。不过，身处其中的环保企业却是冷暖自知，在机会之外，更有不少纠结和疑虑。

　　“现在水环境综合治理相关项目增长很快，但专业技术公司的人才却没有、也不可能快速增长。项目做不过来，怎么办？我问过很多企业，团队中真正懂行、能掌握全流程的人才，大概也就1/10。”金州环境集团董事长蒋超日前在出席全国工商联环境服务业商会水务专业委员会第二次会议时，表达了对目前行业内专业人才缺口的担忧。

　　除此之外，与会企业家更为关注的还是地方政府的支付、环境绩效的实现、技术方案的可行性等问题。在热闹的环保PPP “拿单潮”背后，上述这些正是事关环境治理修复、企业行业健康发展、能否取得双赢的重要问题。

   专业的环保企业还有没有机会？

　　密集投资建设后看重稳定运行，行业终将以环境服务为核心，技术服务型企业更有机会

　　葛洲坝与安徽国祯联合体预中标安徽省阜阳市水环境综合治理PPP项目的消息，令业界惊呼，专业环保企业，难道只能靠“抱大腿”，才能拿到水环境综合治理项目？在地方政府对企业融资能力和“央字、国字”背景的偏好下，传统环保企业是否还有机会？

　　“水环境综合治理PPP市场很热，但真正考验专业企业真功夫的还是在运营。”北京首创股份有限公司董事长刘永政表示，这些综合性项目进入运营期后，以技术见长的专业企业将更有机会。

　　对此，刘永政表示，水环境综合整治类的PPP项目，现在普遍还没有进入运营期。对于这类复杂的系统性项目，地方政府和企业在绩效考核、付费、风险管控、纠纷协调等重大问题上，其实都还缺乏经验。“我们相信或者期待这个行业会越来越规范，在这一过程中，真正具备技术、管理等综合实力的环保企业应该迎来更多机会。”

　　环境商会秘书长马辉则坚信，专业的人做专业的事，这是大趋势，是行业发展的未来。“现在环保行业很火，但真正火的不是环境服务本身，更多的内容还是建设和工程。从1998年开始的环境基础设施投资建设到现在的PPP项目，都是如此。而这也是行业必须要经历的一个阶段。”

　　他表示，密集投资建设了这么多基础设施，接下来能不能稳定运行、发挥效果，是影响治理目标能否实现的重要因素。而发达国家的实践也说明，在建设期后，将更关注设施的稳定运行与环境质量改善。“最终，环保行业还是要回归到以环境服务为核心的发展轨道上来。技术服务具备竞争力的企业一定更有机会。”

   地方政府能不能付款？

　　近年来大型水环境综合治理项目对地方政府中长期预算的严肃性、年度预算安排的刚性提出要求

　　蒋超对现在投资参与水环境综合治理项目的企业可能遇到收款难等问题提出关注。在环保圈内近30年，他经历过也听过太多不怎么愉快的案例。

　　“从企业角度看，项目能否达到预期设想、稳定运营，企业是否能够可持续地获取合理回报，是我们最关注的问题。” 桑德国际副总裁董智明很坦率：民营企业，对每一分钱都是很敏感的。

　　不过，他表示，现在也有一些企业对资金并不担心。“比如有的企业表示可以通过前期工程回收资本金，剩下的反正是银行贷款，如果地方政府支付有问题，让银行去找政府。”而有的县级政府负责人也表示：“先把事做了再说。”

　　与会企业家在讨论中表示，地方政府的支付能力，是企业在参与大型水环境综合治理项目时需要特别注意的。但目前有些项目的财政支出能力评估做得很马虎，或者纯粹走过场。

　　“对于这些问题我们非常担忧，很希望业内能深入公开地讨论这个问题。”董智明表示，近年来的大型水环境综合治理项目事实上对地方政府中长期预算的严肃性、年度预算安排的刚性都提出了要求。“特别是把本届地方政府的承诺和运营期内的长期预算统一协调起来，目前还没有很好的制度安排，需要在实施中摸索完善。”

　　“一般情况下，河流污染形成的时间，基本也是治理需要花费的时间，而若要在短时间内看到效果，就得采取非常措施，成本也会大幅提升。特别是后者，地方政府和企业都要有充分的思想准备。”董智明表示。

   技术方案是否合理？

   有的项目在设计时容易受主导单位背景影响，

   对水利、园林等投资比重较大，而对后期水质持续改善的投资不足

   E20研究院院长助理肖琼在分析相关市场时表示，对于专业的环保企业而言，机会可能集中在水环境综合治理二次市场的释放。“特别是项目进入运营期后，不能实现并保持治理效果的项目，就需要专业治理企业的介入。届时可以采取采购服务的方式。”

但问题可能并非如此简单。有企业家表示，如果前期的方案存在不合理性，会给后期运营带来困难，有的甚至得重新投资建设或者推倒重来。而这种投资浪费，目前是不可避免的。

   “这种现象已经出现。我曾参与过一个流域治理的项目评审，发现已经投资1000万元的处理设施非但不能解决问题，可能还会加重问题。而当地县政府本来就不富裕。”这位企业家说。

    让这些环保企业还有些“捉急”的是，一些黑臭河道治理项目在设计时，景观绿化的工程和投资安排占比过大，而对后期水质持续改善的投资不足。对此，北京佳业佳境环保公司总经理黄建军直言：这有点本末倒置了。

    “一些水环境综合治理项目，在方案设计时容易受到主导单位自身背景的影响，在投资上对水利、园林等建设的安排比重过大，值得商榷。”黄建军居住的地区有一条典型的黑臭河道，花费五六亿元建设了近百米宽、长数公里的景观绿化带，还有夜间照明、硬化工程等，但河流本身至今仍然黑臭严重，并没人愿意去周边游玩。

   黄建军表示，一些城市的内河河道实质上就是排污沟，自净能力太脆弱，指望做完前期工程就能改善水质并持续保持不太现实。“在控源截污等基础做好后，一定要注重水体自净能力、纳污能力的增强，要有相应的投资安排。

    治理修复效果能否达到预期？

    影响黑臭河道治理的因素很多，

    企业一方难以控制所有污染因子,如果不能结合“三源治理”，属于治标不治本

   大约三四年前，业界开始讨论“环保企业为环境效果负责、地方政府为之付费”的模式时，一位环保企业家就曾告诉记者，这恐怕并不容易实现。

   首先，水环境污染的成因和影响治理效果的因素都非常复杂，很多是不可控、不可预见的。对此，商业合同无法穷尽，政企双方面临的风险不可忽视。

   其次，企业和地方政府存在信息不对称，后者很可能并不知道需要花多少钱才能够解决问题，给多、给少，都易导致纠纷。

随着越来越多治理项目开始实施，对于当时的这桶冷水，如今已有不少企业感同身受。比如，在黑臭河道治理过程中，管网铺设、河道沿线老旧城区改造等，涉及拆迁问题，往往成了一场旷日持久的拉锯战，企业根本无力协调；流域污染源庞杂，历史遗留问题多，排查难度极大……

   “工程量和投资都要超过事前的合同预算。”而更令企业担心的是治理效果能否达到以及相关的责任认定和成本分担问题。与会多位企业家表示，河道黑臭等问题的影响因素非常复杂，河道黑臭看似在水里，根源在岸上。而这其中的很多污染因子是企业一方难以控制的。

“如果‘三源治理’（工业点源污染、农业面源污染、农村生活污水）问题得不到有效解决，黑臭河道的单纯治理就属于治标不治本。”对此，董智明建议，水环境治理的目标应该与“三源治理”的规划同步落实。“否则，很容易造成事前治理方案未能达到稳定长期的治理效果。而由此产生的责任界定和成本分担，也应该在制度安排上有体现。”